II SA/Rz 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru remontu mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 27/14 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez A. M., wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] lipca 2013 r. o zamiarze remontu mieszkania własnościowego przy ul. [...] w P. Jako podstawę prawną wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póxn. zm.; dalej: "K.p.a."). Podstawą wniesienia sprzeciwu był fakt, że zakres robót wskazany w zgłoszeniu nie mieści się w katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę określonych w art. 29 ust. 1 i 2 P.b. Organ podał również, że wobec tego, że lokal mieści się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zastosowanie znajdują także przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). A. M. nie zgadzając się z powyższą decyzją złożył odwołanie. W jego ocenie organ nieprawidłowo uznał, że wyburzenie ścianki działowej stanowi przebudowę. Podał, że wyburzenie takiej ścianki zamyka się w ramach jednego lokalu mieszkalnego i nie dotyczy całego budynku. Natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. wynika, że obowiązek zgłoszenia remontu istnieje wówczas, gdy jego zakres dotyczy obiektu budowlanego jako całości. Remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym, nie dotykający części konstrukcyjnych budynku i nie mający wpływu na jego funkcjonowanie jako całości, nie jest remontem obiektu budowlanego i nie wymaga zgłoszenia. Ścianka działowa nie jest elementem podstawowym mieszkania i jej wyburzenie spowoduje co najwyżej odtworzenie stanu pierwotnego. Odnosząc się natomiast do zmiany usytuowania kotła/termy i kuchenki gazowej odwołujący podał, że zmiana ich usytuowania związana jest wyłącznie z wymianą tych urządzeń. Planowany zakres robót to remont instalacji gazowej a nie jej przebudowa. Nowe urządzenia posiadają inny rozkład przyłączy i inne gabaryty, dlatego nie jest możliwa wymiana starych urządzeń na nowe, bez zmiany ich usytuowania. Przesunięcie o kilka centymetrów lub zastosowanie elastycznego przyłącza stanowi w ocenie odwołującego remont a nie przebudowę. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia: - likwidacji części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój, - remontu sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych, - wykonania podłóg i posadzek – położeniu paneli podłogowych w korytarzu i pokojach, - położenia płytek ceramicznych na ścianach/podłogach w kuchni, łazience i balkonie, - wykonania powłok malarskich i tapet, - wymiany drzwi wewnętrznych i ościeżnic i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części zgłoszonych robót utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania uzupełniony został materiał dowodowy tj. wezwano A. M. do usunięcia dostrzeżonych braków tj. przedłożenia poprawnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, doprecyzowania w formie opisowej zgłoszenia w zakresie szczegółowego określenia rodzaju, sposobu i wielkości planowanych do wykonania robót budowlanych ze wskazaniem rozwiązań techniczno-budowlanych i podaniem zastosowanych materiałów, urządzeń oraz w formie rysunkowej szkiców istniejącego stanu i planowanych zmian oraz przedłożenia stosownego dowodu świadczącego o formie zarządu obiektem wielomieszkaniowym oraz stanowisko zarządcy w tym przedmiocie. Po uzyskaniu odpowiedzi inwestora, Wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] zostało podjęte, bez szczegółowego rozpoznania przedmiotu sprawy, w tym bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uszczegółowienie zakresu i sposobu wykonywania hasłowo wskazanych robót budowlanych w ramach remontu lokalu mieszkalnego, w taki sposób by można bezsprzecznie ustalić roboty podlegające zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 P.b.) czy też roboty przyporządkowane do pojęcia przebudowy lokalu mieszkalnego, wymagające pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a P.b.) lub jako roboty niepodlegające ocenie organów, z uwagi na brak podstaw do wydania pozwolenia lub zgłoszenia. Nadto organ I instancji nie wyegzekwował ciążącego na inwestorze obowiązku przedłożenia wymaganego art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, sporządzonego wg załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.11.2004 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. nr 242, poz. 2421). Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, dowodzi uchybieniu regulacjom art. 30 ust. 2 P.b. oraz o niedochowaniu zasad prawidłowego postępowania administracyjnego określonych art. 7, art. 77 k.p.a. W tych okolicznościach Wojewoda uznał za zasadne uchylenie decyzji Starosty [...] w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót nie podlegających temu zgłoszeniu i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części zgłoszonych robót utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podkreślił, że podjęcie powyższego rozstrzygnięcia uzasadnia fakt, że w dniu orzekania upłynął termin określony w art. 30 ust. 5 P.b., zatem należało orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego, mając na uwadze specyfikę instytucji zgłoszenia. Organ uznał bowiem, że zgłoszone roboty budowlane w ramach remontu lokalu mieszkalnego polegające na: likwidacji części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój; remoncie sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych; wykonaniu podłóg i posadzek – położeniu paneli podłogowych w korytarzu i pokojach; położeniu płytek ceramicznych na ścianach/podłogach w kuchni, łazienne i balkonie; wykonaniu powłok malarskich i tapet; wymianie drzwi wewnętrznych i ościeżnic, nie wymagają zgłoszenia w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego a tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowią robót budowlanych, o którym mowa w art. 3 pkt 7 oraz art. 28-29 P.b. Organ I instancji wadliwie zakwalifikował ww. roboty do robót związanych z przebudową lokalu mieszkalnego, mimo, że nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu (w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.). Roboty te dotyczą w istocie aranżacji lokalu mieszkalnego, podniesienia estetyki i funkcjonalności przestrzeni użytkowej, mają na celu zabezpieczenie poszczególnych elementów w ramach konserwacji, przeciwdziałające ewentualnej degradacji. Odnośnie natomiast pozostałych robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu a dotyczących: naprawy i wymiany wewnętrznej instalacji: wodociągowej, elektrycznej, gazowej; wymiany grzejnika w łazience; zmiany usytuowania kotła, termy i kuchenki gazowej; montażu trwale umiejscowionych elementów wyposażenia, armatury i urządzeń dotyczących instalacji sanitarnych, elektrycznych, klimatyzacyjnych, przyzywowych, instalacji i urządzeń grzewczych; odłączeniu grzejników (przed sezonem grzewczym) w celu pomalowania ścian Wojewoda wskazał, że wymogi dotyczące zgłoszenia zawarte zostały w art. 30 ust. 2 P.b. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, które w zależności od potrzeb mają obrazować odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wojewoda podał, że z uwagi na stwierdzone braki i uchybienia zgłoszenia oraz wobec ogólnikowości opisu zakresu i sposobu wykonywania planowanych robót wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Z obowiązku tego inwestor nie wywiązał się. Organ stwierdził, że przy braku uszczegółowienia zakresu i sposobu prowadzenia zgłoszonych robót dotyczących instalacji wewnętrznych wraz z urządzeniami oraz wpływu i oddziaływania na instalacje wspólne obsługujące obiekt mieszkalny wielorodzinny oraz elementy konstrukcyjno-budowlane i funkcjonalne, zasadnym jest utrzymanie wniesionego sprzeciwu. Organ nie dysponował bowiem miarodajną wiedzą czy roboty dotyczące instalacji wewnętrznych noszą znamiona robót wykonywanych w ramach remontu lokalu i wymagają zgłoszenia czy też przebudowy z uwagi na parametry (zmiana usytuowania, przebiegu poszczególnych przewodów i ich długości oraz urządzeń towarzyszących). Wojewoda zwrócił uwagę na obowiązek dołączenia do zgłoszenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z art. 4 w zw. z art. 30 ust. 2 P.b. Odstąpienie od regulacji prawnych w tym zakresie, poprzez przedkładanie oświadczeń w innej formie, niż to wskazane w rozporządzeniu z dnia 3.11.2004 r. powoduje, że nie posiadają one rangi dowodu w sprawie. Organ podał również, że źródła sprzeciwu należy również upatrywać wpotrzebie respektowania § 8 pkt 2, § 15 pkt 4, § 16 ust. 1 pkt 1 i 2, § 17 ust. 1 pkt 4, ust. 3-4, § 18 ust. 3, § 20, § 29 pkt 1, § 32 pkt 1, § 35 pkt 4, § 40 pkt 1 i 4, § 42, § 43, § 44 ust. 1 pkt 2-3, § 46 pkt 2, § 52 i § 55 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16.08.1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Powyższe związane jest z koniecznością uzgadniania prac remontów-budowlanych w lokalach mieszkalnych w budynkach pozostających w zarządzie spółdzielni. Stanowisko zarządzającego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym winno odnosić się do części wspólnych, do których zaliczyć należy instalacje wewnętrzne, funkcjonujące w jednym systemie techniczno-użytkowym. Uzasadnionym było zatem żądanie stanowiska zarządcy obiektu wielomieszkaniowego. Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę na uchybienia decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego z naruszeniem wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. M. wnosząc o jej uchylenie a w razie braku podstaw o wznowienie postepowania, orzeczenie czy postępowania prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i § 2, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 2, art. 36 § 1 i § 2, art. 77 i art. 220 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący przedstawiając szczegółowo tok postepowania administracyjnego wskazał na niedotrzymanie przez Wojewodę terminów do rozpoznania sprawy. Podkreślił, że w tym zakresie złożył do sądu odrębną skargę, która prowadzona jest pod sygn. akt II SAB/Rz 114/13. Odnosząc się zaś do stanowiska organu wyrażonego w decyzji A. M. podkreślił, że na wezwanie organu, udzielił odpowiedzi w dniu 3 października 2013 r. i wyjaśnił wątpliwości techniczne oraz te odnoszące się do zakresu i charakteru prac. Nie przesłał natomiast dodatkowych szkiców, gdyż te dotyczące ścianki działowej były w posiadaniu Wojewody. Przedstawienie pozostałych szkiców, w ocenie skarżącego nie jest możliwe, gdyż zaplanowane prace polegać miały na odtworzeniu stanu pierwotnego lub bieżącej konserwacji. Podkreślił, że nie została mu wskazana podstawa prawna żądania przedstawienia opinii zarządcy. Nadto wnioskował do organu o udzielenie dodatkowych informacji, nie otrzymał natomiast odpowiedzi na nie. Organ zażądał nadto udostępnienia informacji, w których był posiadaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną art. 28 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarto w art. 29 – 31 P.b., i określono je jako zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z określonego powyżej obowiązku, zaś w art. 30 ust. 1 P.b. określono, które z nich wymagają uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zgłoszenie, o którym mowa jest jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez inwestora. Polega na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty) o zamiarze realizacji określonej budowy lub wykonania określonych robót budowlanych, enumeratywnie wyszczególnionych w w/w przepisie. Wymogi formalnoprawne zgłoszenia określa art. 30 ust. 2 i 3 P.b., zgodnie z którymi w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Ponadto do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20 P.b., należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Dokonanie zgłoszenia rodzi pomiędzy inwestorem a właściwym organem określony stosunek prawny, dla powstania którego podstawę stanowią przepisy Prawa budowlanego. Inwestor dokonuje zgłoszenia, gdyż w jego subiektywnym przekonaniu oraz ze względu na planowane zamierzenie budowlane tego wymagają przepisy P.b. Po stronie organu, do którego wpłynęło zgłoszenie, istnieje obowiązek sprawdzenia, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu zgodnie z przepisami P.b., czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie załączonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i 7, wykluczające zgłoszenie jako prawną formę powiadomienia organu, pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych (Prawo budowlane. Komentarz. Piątek Wojciech, Despot-Mładanowicz Arkadiusz, Gliniecki Andrzej, Ostrowska Anna, Kostka Zdzisław, LexisNexis, Warszawa, (wydanie I), ISBN: 978-83-7806-289-9). W przypadku stwierdzenia, że przedłożone dokumenty nie spełniają wymogów określonych w/w przepisem P.b., organ w myśl art. 30 ust. 2 P.b. jest zobowiązany do nałożenia w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu [...] zaniechał wezwania A. M. do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia, czym naruszył art. 30 ust. 2 P.b. Nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie w swojej treści i formie było niezwykle lakoniczne, jednakże tym bardziej winno rodzić po stronie organu obowiązek wezwania do jego uzupełnienia i sprecyzowania. Dopiero nieuzupełnienie zgłoszenia lub uzupełnienie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do charakteru zamierzonych robót budowlanych, a tym samym umożliwiające zakwalifikowanie tych robót pod względem przepisów P.b. jako robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, uprawnia organ do wniesienia sprzeciwu. Ponadto powyższe zaniechanie stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przed wniesieniem sprzeciwu, a więc rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, inwestor nie został wezwany do usunięcia braków zgłoszenia, tym samym akt kończący sprawę w danej instancji został wydany bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w oparciu o niekompletne materiały dowodowe. Uchybienia organu I instancji próbował sanować Wojewoda, jednakże wobec stwierdzonych powyżej naruszeń winien zastosować art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tak stwierdzonym stanie rzeczy bezprzedmiotowa jest dyskusja na temat wymogów formalnych zgłoszenia oraz zakresu żądań organów administracji architektoniczno – budowlanej na etapie, kiedy organ I instancji wniósł sprzeciw, czyli negatywnie załatwił sprawę, bez wcześniejszego wezwania inwestora do usunięcia braków zgłoszenia. Biorąc powyższe pod uwagę, uznając że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. W razie uprawomocnienia się wyroku organy ponownie rozpatrzą sprawę, prawidłowo stosując przepis art. 30 ust. 2 P.b. oraz zasady K.p.a., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.