II SA/Łd 1089/13

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej K. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania K. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na terenie działki o nr ewid. 496, położonej w miejscowości G., stwierdzając w ich wyniku, że na działce znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 7,35 m x 4,65 m oddalony od granicy z działką sąsiednią o ok. 3,07 m. Obiekt ten posiada konstrukcję murowaną, ówczesna wysokość budynku wynosiła 2,50 m. Budynek został wyposażony w cztery otwory okienne i jeden drzwiowy. Zgodnie z oświadczeniem inwestora budynek ma pełnić funkcję gospodarczą i na taki obiekt zostało dokonane w organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenie. Budowa została rozpoczęta w dniu 4 lipca 2009 roku. Ustalenia organu nadzoru budowlanego potwierdziły, iż w dniu 3 czerwca 2009 roku K. B. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego o wymiarach 4,70 m x 7,40 m, który miał być zlokalizowany w odległości 3 m od granicy z działką o nr ewid. 500. W dniu 9 maja 2012 roku organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponowne oględziny, w toku których stwierdził, że na działce znajduje się budynek letniskowy o wymiarach 4,90 m x 7,63 m, który jest usytuowany w odległości od 2,93 m do 2,96 m od granicy z działką sąsiednią. Obiekt posiada konstrukcję murowaną i przykryty jest dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blacho dachówki oraz wyposażony jest w rynny i rury spustowe. Obiekt posiada w części parteru cztery otwory okienne i jeden drzwiowy, z kolei w poziomie poddasza - dwa otwory okienne. Na parterze znajdują się 4 pomieszczenia, tj. przedsionek, pokój dzienny, kuchnia i pomieszczenie gospodarcze. Nad poziomem parteru znajduje się strop żelbetowy z otworem nad pomieszczeniem gospodarczym. W pokoju dziennym znajduje się piecyk stalowy typu "cyganek" służący do ogrzewania budynku. Z piecyka stalowego odprowadzono spaliny do komina wykonanego w części z cegły pełnej, a w części z rur ceramicznych ognioodpornych. Ściana budynku od strony zachodniej (czyli od strony działki sąsiedniej) nie posiada otworów okiennych. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną i wodno – kanalizacyjną. Zgodnie z oświadczeniem inwestora budowa obiektu została zakończona w 2011 roku i jest on wykorzystywany w celach wypoczynkowych, obiekt został zrealizowany na podstawie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, jak wskazał inwestor, była wynikiem wykonania ocieplenia, które to roboty budowlane zostały przeprowadzone bez dokonania zgłoszenia. W toku postępowania właścicielka nieruchomości złożyła decyzję o warunkach zabudowy i inwentaryzację geodezyjną. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], nakazał K. B. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach zewnętrznych ok. 4,90 m x 7,63 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w miejscowości G. 3, gm. M. na działce nr ewid. 496. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako p.b.). W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że K. B. dokonała zgłoszenia budowy parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną o wymiarach 4,70 m x 7,40 m (powierzchnia zabudowy 35m2). Tymczasem wybudowała budynek letniskowy z poddaszem nieużytkowym o wymiarach zewnętrznych 4,90 m x 7,63 m (powierzchnia zabudowy 37,38 m2). Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i wodno – kanalizacyjną, posiada przewody spalinowe oraz komin służący odprowadzeniu spalin z piecyka spalinowego. Zgłoszenie nie obejmowało wykonania takich instalacji. Zdaniem organu, powyższe ustalenia przesądzają o tym, że inwestor zrealizował roboty budowlane niezgodnie z treścią zgłoszenia. Zgłoszenie było prawidłowe, lecz inwestor wybudował obiekt, na który winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był w takiej sytuacji do wdrożenia procedury legalizacyjnej zgodnie z przepisami art. 48 – 49 p.b. W sprawie inwestor uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, jakim jest budowa budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Jednak, jak stwierdził organ, zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami tejże decyzji, gdyż nie spełnia warunków i wymagań związanych z ochroną i kształtowaniem ładu przestrzennego. Zgodnie z zapisami tej decyzji kalenica główna budynku powinna być równoległa do frontu działki. Tymczasem główna kalenica budynku letniskowego usytuowana jest prostopadle do frontu działki. Ponadto, jak napisał organ, inwestycja narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie), budynek letniskowy powinien być usytuowany w odległości 3 m od granicy. Tymczasem odległość ta wynosi odpowiednio 2,67 m oraz 2,71 m. Na tej podstawie organ uznał, że usytuowanie budynku nie jest zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi i w tym zakresie nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem (wiązałoby się to z rozbiórką całej ściany usytuowanej od strony zachodniej). Konkludując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, zatem nakazał jego rozbiórkę. W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. wniosła o jej uchylenie, podnosząc, iż inwentaryzacja nie odzwierciedla prawidłowego przebiegu granicy między działkami nr 496 i 500, a budynek nadaje się do doprowadzenia go do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż budynek posiada poddasze użytkowe, jego powierzchnia przekracza 35 m2, a nadto jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią. Budynek wymagał dla swej legalnej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro takim dokumentem K. B. nie legitymowała się, organ stwierdził, że obiekt został samowolnie zrealizowany w rozumieniu art. 48 p.b. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, w ocenie organu odwoławczego, potwierdza zasadność odstąpienia od wdrożenia postępowania legalizacyjnego, bowiem obiekt został zrealizowany niezgodnie z warunkami uzyskanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Główna kalenica obiektu usytuowana jest prostopadle do frontu działki, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza wykonanie kalenicy równolegle do frontu działki. Obiekt nie spełnia także warunków technicznych odnoszących się do minimalnych dopuszczalnych odległości obiektu w odniesieniu do granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wbrew twierdzeniom odwołującej się, jak wskazał organ, nie można odmówić wiarygodności danym wynikającym z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Jeżeli pomiędzy właścicielami sąsiednich działek istnieje spór co do faktycznego przebiegu granicy pomiędzy ich posesjami, kwestia ta nie podlega rozstrzygnięciu organów nadzoru budowlanego. Organ odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania wskazał, że nie jest możliwe doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, bowiem wymagałoby to wykonania nowej kalenicy (a zatem nowej konstrukcji dachu), jak również rozbiórki części obiektu lub dobudowania nowej części obiektu w taki sposób, aby spełniał on normy odległościowe określone w § 12 rozporządzenia. W sprawie doszłoby zatem do powstania nowego obiektu budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego K. B. wskazała, że zastosowała się do wszystkich nakazów organu nadzoru budowlanego, który mimo to wydał nakaz zburzenia obiektu, co strona ocenia, jako bardzo krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca poparła skargę, wniosła o zwrot kosztów postępowania oraz oświadczyła, że w zgłoszeniu budynku gospodarczego kalenica była wskazana jako równoległa do granicy z działką nr 500, a ponadto że przedmiotowa działka jest działką siedliskową z zabudową zagrodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów niż wskazane w jej motywach. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nałożenia na skarżącą obowiązku rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 4,90 m x 7,63 m usytuowanego na działce stanowiącej jej własność. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organów, iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, a także brak jest możliwości legalizacji spornego obiektu z uwagi na naruszenie zapisów decyzji o warunkach zabudowy, jak i przepisów techniczno – budowlanych. Bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca dokonała zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru wzniesienia budynku gospodarczego, realizując tymczasem budynek letniskowy. Skarżąca nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę, do czego była zobowiązana zgodnie z art. 28 p.b. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409). Zgodnie z regulacją przepisu art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem wydania decyzji o nakazie rozbiórki jest uprzednie uznanie, iż nie ma w sprawie możliwości legalizacji wzniesionego lub wznoszonego bez pozwolenia na budowę obiektu budowanego. Przepis wskazuje bowiem, że możliwa jest legalizacja obiektu, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tym samym warunkiem przeprowadzenia postepowania legalizacyjnego jest stwierdzenie zgodności budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, a także ocena, że inwestycja nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że nie ma możliwości legalizacji spornego obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę, bowiem narusza on zapisy decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy techniczno – budowlane. Odnosząc się do pierwszej wspomnianej kwestii – zgodności spornego obiektu z przedłożoną przez skarżącą decyzją o warunkach zabudowy – skład orzekający ocenił, że stanowisko organów obu instancji w tym zakresie jest wadliwe. Bezsporne jest to, że decyzja o warunkach zabudowy określa kalenicę główną budynku równolegle do frontu działki, tymczasem zrealizowany obiekt ma kalenicę usytuowaną prostopadle do frontu działki. W tym miejscu należy zwrócić jednak uwagę organu, że decyzja o warunkach zabudowy, w zakresie wyznaczenia takich parametrów jak właśnie kalenica, określa parametry zabudowy znajdującej się na froncie działki. Załączona do decyzji mapa stanowiąca część graficzną analizy architektoniczno – urbanistycznej obrazuje, że od strony frontu działki zlokalizowany jest już inny budynek. Tymczasem obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w dalszej części działki. Co więcej, organ w decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że w obszarze analizowanym występują kalenice prostopadłe i równoległe do frontu działek. W tej sytuacji pogląd organów we wskazanym zakresie, jako wadliwy, stanowi naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że na mapie załączonej do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego z dnia 30 maja 2009r. usytuowanie planowanego obiektu wskazuje niewątpliwie na układ kalenicy równolegle do granicy z działką nr 500, czego organ nie kwestionował w postaci sprzeciwu. Organy obu instancji uznały także, iż inwestycja narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie odległości od granicy sąsiedniej nieruchomości. Niewątpliwie, z przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sporny budynek usytuowany jest natomiast w odległości od 2,67 m do 2,71 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Ustalenia w tym zakresie są niewątpliwe i nie mogą być kontestowane. Niemniej jednak skład orzekający chciałby zwrócić uwagę organów na treść art. 9 p.b. i przewidzianą w nim szczególną sytuację, w której możliwe jest odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Konkludując powyższe uwagi organy administracji zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie po raz kolejny, uwzględniając wskazane uchybienia. W kontekście wskazanych naruszeń ponownego wyjaśnienia wymaga kwestia, czy możliwa jest legalizacja wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przepisy prawa budowlanego, jak już wskazywano, uzależniają możliwość legalizacji obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę od jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno – budowlanymi. Dla legalizacji nie ma natomiast znaczenia okoliczność dotycząca nakładu pracy, bądź winy osoby, która wzniosła obiekt. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także zagadnienie oceny, czy inwestycja przeszkadza bądź nie innym osobom, w szczególności użytkownikom sąsiednich nieruchomości. Wobec powyższego sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie drugim na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd w punkcie trzecim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 p.p.s.a. a.bł.