II SA/Łd 1090/13

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki szopy drewnianej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej K. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania K. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w toku przeprowadzonych oględzin na terenie nieruchomości położonej w miejscowości G., organ pierwszej instancji ustalił, że w 2001 roku została wykonana drewniana szopa o wymiarach zewnętrznych 4 m x 5,71 m. Obiekt ten został zrealizowany w miejscu uprzednio istniejącej szopy, jednakże inwestor nie otrzymał stosownego zezwolenia. W toku postępowania inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce Nr ewid. 496 w miejscowości G., gm. M. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] roku, nakazał K. B. rozbiórkę do poziomu gruntu budynku szopy drewnianej o wymiarach 4 x 5,71 m, usytuowanego na działce Nr ewid. 496 w miejscowości G., gm. M. wraz z uporządkowaniem terenu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako p.b.). W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że budynek szopy drewnianej usytuowany jest w odległości odpowiednio 0,53 m i 0,57 m od granicy z działką sąsiednią oraz w odległości 4,28 m od budynku letniskowego znajdującego się na działce inwestora. Zgodnie z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Ponadto, stosownie do regulacji art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga także budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W odniesieniu do zacytowanych przepisów organ pierwszej instancji uznał, iż szopa drewniana nie stanowi obiektu związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Obiekt nie jest również wolnostojącym budynkiem gospodarczym, gdyż bezpośrednio przylega on do istniejącego już wcześniej budynku gospodarczego. Wobec tego organ ocenił, że inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a brak takowej decyzji skutkuje wszczęciem postępowania w oparciu o przepisy art. 48 i nast. p.b. Jak następnie wskazał organ, rozważenia w sprawie wymagała kwestia możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. W ramach tych rozważań organ wskazał, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, przez co nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Niemniej jednak, w ocenie organu, inwestycja narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Szopa wybudowana została w roku 2001, zatem zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 140 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 1994 roku). Ze złożonej przez właściciela obiektu inwentaryzacji wynika, że lokalizacja szopy nie jest zgodna z treścią § 12 ust. 4 rozporządzenia z 1994 roku, gdyż jej odległość od granicy z sąsiednią nieruchomością wynosi odpowiednio 0,53 m i 0,57 m. Właścicielka budynku nie uzyskała zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na sytuowanie budynku w granicy bądź w odległości nie mniejszej niż 1,50 m. Takiego rozwiązania nie przewiduje również ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Tym samym budynek szopy drewnianej powinien być usytuowany w odległości 3 m od granicy. W ustalonym stanie faktycznym, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem bez naruszenia jego konstrukcji. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się bowiem z rozbiórką całej ściany usytuowanej od strony sąsiedniej nieruchomości oraz z rozbiórką konstrukcji dachu. Te ustalenia wykluczają możliwość legalizacji obiektu, co łączy się z koniecznością wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu. Po rozpoznaniu odwołania K. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż spornego obiektu nie można uznać za obiekt związany z produkcją rolną, ani jako uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, bowiem z akt sprawy nie wynika, by na nieruchomości prowadzone było gospodarstwo rolne. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił pogląd organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor takiej decyzji nie uzyskał, koniecznym było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.b. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu drugiej instancji, potwierdza również zasadność odstąpienia od postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b. i wydanie decyzji rozbiórkowej. W szczególności organ podzielił stanowisko, iż sporny obiekt nie spełnia warunków technicznych, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2002 roku). Następnie, cytując przepisy § 12 rozporządzenia z 2002 roku, organ wyjaśnił, że usytuowanie budynku w odległości od 0,53 m do 0,57 m do granicy z sąsiednią działką budowlaną, a nadto niespełnienie przez ten obiekt kryteriów określonych w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, skutkowało uznaniem, że budynek ten nie może podlegać procedurze legalizacyjnej, wobec czego zasadnie organ stopnia powiatowego orzekł o jego rozbiórce. Jednocześnie podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje możliwości wykonania budynku w znacznym zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. W skardze na powyższą decyzję K. B. wskazała, że wzniesienie budynku szopy wymagało wiele pracy i wyrzeczeń, budynek nikomu nie przeszkadza, zatem nakaz jego rozbiórki jest krzywdzący. W piśmie z dnia 14 października 2013 roku, stanowiącym uzupełnienie skargi, K. B. podniosła, że szopa została odbudowana na miejscu starego i zniszczonego obiektu. Inwestorzy nie zdawali sobie sprawy z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem autorki skargi kara rozbiórki jest nieadekwatna do popełnionego wykroczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej motywach. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nałożenia na skarżącą obowiązku rozbiórki budynku szopy drewnianej o wymiarach 4 m x 5,71 m usytuowanego na działce stanowiącej jej własność. W podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organów o braku możliwości legalizacji spornego obiektu z uwagi na naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a.) oraz stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409, dalej jako p.b.). Zgodnie z regulacją przepisu art. 48 p.b., właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem wydania decyzji o nakazie rozbiórki jest uprzednie uznanie, iż nie ma w sprawie możliwości legalizacji wzniesionego lub wznoszonego bez pozwolenia na budowę obiektu budowanego. Warunkiem jest także stwierdzenie, iż realizacja spornego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i że inwestor przed przystąpieniem do budowy nie uzyskał takowej decyzji. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie ustalenie organów obu instancji we wskazanym zakresie (sprowadzającym się do oceny, czy inwestor przed wzniesieniem obiektu zobligowany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej), nie zostało poprzedzone należycie i wnikliwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W sprawie nie jest sporne, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b. Wzniesienie takich rodzajów obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 p.b. W kontekście powołanych przepisów niezbędnym jest zatem ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową. Organy obu instancji w sposób autorytatywny, nie poparty żadnym dowodem uznały, iż w sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju obiektem. Tymczasem mimo braku dostatecznych dowodów w tym zakresie, informacje wynikające z akt administracyjnych, pozwalają kwestionować pogląd organów przedstawiony w tym zakresie i uznać, że decyzja była przedwczesna. Bezspornym w sprawie jest to, iż sporny obiekt, stanowiący własność skarżącej, to szopa drewniana o wymiarach 4,0 x 5,71 m wzniesiona na działce zlokalizowanej we wsi G. Obiekt ten został dobudowany do obory, czyli obiektu gospodarczego używanego, jako pomieszczenie dla bydła. Niekiedy określenie "obora" stosuje się do całości zabudowań gospodarczych związanych z hodowlą bydła, obejmując w takim przypadku też skład pasz i miejsce do przygotowywania karmy. Ponadto, złożona w toku postępowania przez skarżącą decyzja o warunkach zabudowy, w analizie architektoniczno – urbanistycznej stanowiącej do niej załącznik, wskazuje, że teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowanym, w obszarze zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Jak dalej napisano w powołanym dokumencie, działka skarżącej zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi. Podobny rodzaj zabudowy występuje w całym obszarze analizowanym na potrzeby ustalenia warunków zabudowy. Z urzędu organom nadzoru budowlanego i sądowi wiadomo, że skarżąca w roku 2010 dokonała zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Zamierzenie to planowane było na terenie tej samej działki, na której wzniesiona jest szopa będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie sądu, wszystkie powołane okoliczności dotyczące rodzaju zabudowy występującej na terenie działki skarżącej, poddają w wątpliwość pogląd organów nadzoru budowlanego obu instancji wykluczający związanie spornego obiektu z produkcją rolną i jako takiego - uzupełniającego zabudowę zagrodową. Stanowisko organów w tym zakresie należy ocenić jako przedwczesne i niepoparte żadnym dowodem. Tym samym kwestia charakteru zabudowy występującej na działce skarżącej wymaga ponownego wyjaśnienia zgodnie z przywołanymi na początku rozważań zasadami postępowania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych dostrzeżonych przez skład orzekający uchybień zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję organu drugiej instancji, który w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, że podziela pogląd organu pierwszej instancji w zakresie niespełnienia przez sporny obiekt wymagań dotyczących odległości od granicy z działką sąsiednią. Organ w motywach decyzji wprost bowiem wskazał, że podziela w tym zakresie ustalenia organu pierwszej instancji, ale przeciwnie do tegoż organu - powołał do tej oceny przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 roku, a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji przepisy rozporządzenia z 1994 roku. Mimo tej niekonsekwencji za prawidłowe sąd uznał badanie zgodności lokalizacji szopy powołując przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 roku, czyli odnosząc warunki techniczne do obecnie obowiązujących przepisów. Odwołanie się do nieobowiązujących przepisów w tym zakresie oznaczałoby konieczność akceptacji (legalizacji) rozwiązań technicznych, które mogłyby nie spełniać aktualnych norm technicznych, także aktualnego poziomu wiedzy. Analogiczny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1240/12 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie spełnienia warunku odległościowego zwrócić należy uwagę organów administracji na możliwość odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych w trybie art. 9 p.b. Poza tym, organ drugiej instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia, do oceny zgodności oddalenia spornej szopy od granicy z działką sąsiednią powołał przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2002 roku, który odnosi się do rozbudowy istniejącego obiektu. Tymczasem, nie jest sporne w sprawie, iż mamy do czynienia z budową szopy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przepisy prawa budowlanego nie uzależniają legalizacji budynku wzniesionego z naruszeniem przepisów prawa od nakładu pracy, bądź winy inwestora. Bez znaczenia pozostaje także zagadnienie dotyczące oceny, czy inwestycja przeszkadza, bądź nie, innym osobom, w szczególności użytkownikom sąsiednich nieruchomości. Nie ma wpływu także kwestia nieznajomości przepisów prawa w tym zakresie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobligowany do uwzględnienia wskazanych wyżej rozważań i w przypadku poczynienia ustaleń, że obiekt wymagał zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę - podjęcia działań w oparciu o art. 49b, a nie 48 prawa budowlanego. Konkludując powyższe uwagi sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie drugim na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd punkcie trzecim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 p.p.s.a. A. P.