II OSK 1615/16

Dnia 24 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 736/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 736/15 oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., znak: [...]. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2014 r., Nr [...], znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na adaptację budynku świetlicy na lokal użytkowy - salę bankietową, przy ul. [...] w B. D., działki o nr ewid. [...] oraz [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z 12 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji, wskazana powyżej wadliwość decyzji pozwolenia na budowę jest jedyną kwalifikowaną wadą tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Organ II instancji dokonał właściwej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji na terenie, na którym inwestycja była ulokowana. Zasadnie ocenił, że przepisy prawa miejscowego – ww. planu nie wykluczały przedmiotowej inwestycji. Decyzję pozwolenia na budowę poddano również kontroli z punktu widzenia dochowania innych wymogów przewidzianych przepisami prawa. Prawidłowo oceniono, że w tym zakresie nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi. Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle których doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego sporządzonego przez osoby, które nie dysponowały właściwymi uprawnieniami zawodowymi. Tego ustalenia nie mogło zmienić także to, że - podpis J. C. pojawia się w projekcie nie tylko na karcie tytułowej projektu. Z analizy projektu i przełożonych dokumentów w przedmiocie uprawnień zawodowych projektantów jednoznacznie wynika, że w zakresie opracowania konstrukcji autor – L. K. nie miał stosownych uprawnień. Opracowanie projektu odnosiło się do obiektu o kubaturze 2700 m3. Projektant, w odniesieniu do innych obiektów niż budownictwo jednorodzinne, zagrodowe a takim był przedmiotowy obiekt, dysponował uprawnieniami w zakresie projektowania obiektów o kubaturze do 1000 m3. Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę zatwierdzono projekt w zakresie instalacji sanitarnych sporządzony także przez osobę, która nie miała w tym zakresie stosownych uprawnień zawodowych. Autorem projektu w tym zakresie był K. J. Z decyzji ówczesnego Wojewody W. z 1994 r., Nr [...] wynika bowiem, że K. J. posiada uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci gazowych i instalacji gazowych - "do sporządzania projektów instalacji sanitarnych obejmujących instalacje gazowe w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym, oraz w innych budynkach o kubaturze do 1000 m3". Dodatkowo Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia z dnia 18 stycznia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II K 669/11 Sąd Rejonowy w Wołowie uznał L. K. oraz K. J. za winnych m. in. sporządzenia ww. projektu budowlanego bez odpowiednich uprawnień budowlanych. Zgodnie zaś z art. 11 p.p.s.a.- ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego. Sąd I instancji wskazał, że pozwolenia na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany sporządzony przez osoby nieuprawnione musi zostać wyeliminowana przez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, zatwierdzenie w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego opracowanego przez nieuprawnione osoby stanowi o oczywistym naruszeniu przepisów bezwzględnie obowiązujących - art. 12 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, a skutki tego naruszenia nie są do zaakceptowania w państwie prawa. Udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie. Bezpieczeństwa procesu budowlanego jest gwarantowane przez wymaganie od projektantów legitymowania się stosownymi uprawnieniami zawodowymi. Projekt budowlany w procesie inwestycyjnym, dla ochrony praworządności, może opracować tylko osoba legitymująca się uprawnieniami budowlanymi. Tym samym nie można zaakceptować tego, że zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane według projektu sporządzonego przez nieuprawnioną osobę. Sprzeciwia się temu potrzeba ochrony najwyższych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie, na straży których stoją przepisy praworządnego państwa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stanowisko skarżącej co do braku możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, oparte zostało na orzeczeniach, które nie mają odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Stwierdzenie, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby, które nie dysponowały w tym zakresie uprawnieniami budowlanymi jest ustaleniem faktu, ale jak wskazano powyżej, nade wszystko ustaleniem naruszenia przepisów prawa, które musi zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla oceny ww. wadliwości projektu nie ma znaczenia to, że nie dostrzegł jej organ I instancji badający decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Także udział w opracowaniu projektu mgr inż. J. C. nie może konwalidować ustalonej i omówionej powyżej wadliwości projektu. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji, mimo ustalenia innych przesłanek niż uczynił to organ I instancji stanowiących o wadzie nieważnościowej, miał podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, skoro ta stwierdzała nieważność kontrolowanej decyzji. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. W sprawie niniejszej wymogi te zostały spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). J. K. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2016 poz. 290) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zgodnie z powyższymi przepisami, podpis projektanta na stronie tytułowej projektu oraz jego akceptacja poszczególnych rysunków graficznych wchodzących w skład projektu poprzed podpis projektanta posiadającego uprawnienia budowlane do całości inwestycji, której dotyczy projekt oraz złożenie przez uprawnionego projektanta oświadczenia o zgodności projektu z prawem, nie jest wystarczające do stwierdzenia ważności i zgodności z prawem projektu; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2016 r. poz. 23) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, w przypadku, gdy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności — to jest utrzymywała w mocy decyzje pierwszoinstancyjna stwierdzającą nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] 2008 r Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany, wyłącznie na całkowicie innych przesłankach, niż te które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji organu I instancji, co jednocześnie naruszało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do uczestników do władzy publicznej poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw; co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi; b) art. 233 § 1 i 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie polegającej na: -wyprowadzeniu wniosków z nich niewynikających, tj. uznaniu, że podpisy na poszczególnych elemantach projektu nie świadczą o tym że ich autorem jest uprawniony projektant, oraz - pominięciu okoliczności, że w aktach znajduje się oświadczenie, złożone w trybie art. 20 ust. 4 prawa budowlanego przez uprawnionego projektanta J. C., co jasno wskazuje kto odpowiada za cały projekt, - pominięciu okoliczności, że podpisy J. C. znajduje się na rysunkach projektu budowlanego, każdorazowo obok podpisu innego projektanta, co świadczy o potwierdzeniu zgodności projektu z prawem, co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi, c) art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obie decyzje organów stwierdzały nieważność decyzji starosty decyzji Starosty W. z dnia [...] 2008 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w sytuacji, gdy przy podejmowaniu tej decyzji nie zachodziło rażące naruszenie prawa; co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody D. z [...] 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wyprowadził, że decyzja Starosty W. z [...] 2008 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenia na adaptację budynku świetlicy na lokal użytkowy- salę bankietową, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, daje podstawy prawne do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według brzmienia obowiązującego w dniu wydania decyzji objętej sankcją nieważności), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: wykonanie -w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia-zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7. Artykuł 35 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wyróżnia dwa rodzaje obowiązku organu architektoniczno-budowlanego właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: - po pierwsze, sprawdzenie wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, - po drugie, sprawdzenie projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przesądza o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka kwalifikacja stopnia naruszenia prawa wynika z regulacji prawnej przyjętej w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi "W razie spełnienia wymagań określonych w art. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Konsekwencje tak przyjętej normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej jest obowiązek organu architektoniczno-budowlanego odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli projekt budowlany nie został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego. W sprawie poza sporem jest ustalenie, że projekt został wykonany przez osoby nie mające stosownych uprawnień zawodowych. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na ograniczenie uprawnienia projektanta, który opracował konstrukcję obiektu budowlanego i ograniczone uprawnienia autora projektu instalacji sanitarnych. Fakt ten jest poza sporem jak bowiem zasadnie wywiódł Sąd, wyrokiem Sądu Rejonowego w Wołowie z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II K 669/11, L. K. oraz K. J. zostali uznani za winnych sporządzenia projektu budowlanego bez odpowiednich uprawnień budowlanych, które były podstawą rozstrzygnięcia decyzji Nr [...] o pozwoleniu budowlanym wydanym przez Starostę W. z [...] 2008 r., a ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny (art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie są zasadne zarzuty, że wykonanie projektu budowlanego przez osoby nie mające odpowiednich uprawnień zawodowych uzdrawia sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jest to według art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane odrębna czynność kontrolowana przez organ architektoniczno-budowlany. Wykonanie projektu budowlanego przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień wyłącza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie w takim stanie faktycznym decyzji o pozwoleniu na budowę jest rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Nie podważono w skardze kasacyjnej ustaleń, że J. C. nie wykonał projekt budowlany, zaś sam podpis tego nie potwierdza wykonania, skoro w aktach sprawy zawarty jest projekt konstrukcji w którym wskazano inną osobę, a mianowicie L. K., który nie legitymował się odpowiednimi uprawnieniami. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 12 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 4 i art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Skoro przepisy te zostały rażąco naruszone zasadnie Sąd przyjął zgodność z przepisami prawa zastosowania sankcji stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] 2008 r. Nr [...]. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, której istotą jest prawo dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i to na podstawie obowiązujących w dniu wydania decyzji ostatecznej przepisów prawa oraz okoliczności faktycznych i dowodów, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie organ odwoławczy może uchylić się od merytorycznego załatwienia sprawy tylko w przypadkach określonych w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie rażącego naruszenia prawa na innej podstawie prawnej nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie ma również podstaw do wywodzenia pominięcia zakazu reformationis in peius, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z [...] 2008 r. Nr [...]. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 233 § 1 i 2 kodeksu cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie prowadził postępowania dowodowego, a tylko w razie dopuszczenia dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zastosowanie mają odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł 233 § 1 i § 2 kodeksu postępowania cywilnego nie miał zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek prawny uchylenia decyzji, jeżeli zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające, a przedmiotem ustalenia jest, czy decyzja została dotknięta ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] 2008 r. Nr [...] nie zostały naruszone przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, co dało podstawy do zastosowania sankcji nieważności. Sąd nie miał zatem uzasadnienia do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.