I OSK 1378/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 490/15 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 490/15 oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznał T. R. pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy), w wysokości 90 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 2, art. 8 ust. 1 i 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm., dalej również jako: u.p.s.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że T. R. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej wskazując, że interesuje go forma wypłacenia ekwiwalentu stanowiącego równowartość posiłków wydawanych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w N. Wnioskodawca oświadczył, że w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" chciałby uzyskać świadczenie w wysokości 225 zł, celem zapewnienia miesięcznie jednego dietetycznego posiłku. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że T. R. od [...] sierpnia 2013 r. jest żonaty, jednak oświadczył, że pomimo zmiany stanu cywilnego nadal mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem jego utrzymania w kwietniu 2014 r. była renta inwalidzka w wysokości 690,55 zł (po dokonaniu potrąceń, w tym należności alimentacyjnych). Wydatki wnioskodawcy to opłaty za Internet, telefon i energię. Nie ponosi on opłat za gaz, a ponadto nie reguluje opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia (na dzień 31 grudnia 2013 r. - 39.381,17 zł). Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie. Natomiast osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do realnych możliwości finansowych Ośrodka. Organ podał, że w 2015 r. przeznaczono na realizację Programu kwotę średnio 133.333,33 zł miesięcznie (z tego 80% środków pochodzi z budżetu Państwa, a 20% z budżetu Gminy). Ze środków tych finansowane jest dożywianie dorosłych oraz dzieci i uczniów, a także przyznawane są zasiłki celowe na zakup żywności. W marcu 2015 r. Ośrodek posiadał w marcu 2015 r. na zasiłki celowe kwotę w wysokości 60.833 zł, stąd przeciętna ich wysokość dla rodzin wynosi 80 zł, a dla osób samotnie gospodarujących 50 zł. Zaznaczył, że w marcu 2015 r. wpłynęło 662 podania o udzielenie pomocy, a w kwietniu 2015 r. do czasu wydania decyzji - 442 podania. Nie godząc się z powyższą decyzją, T. R. wniósł odwołanie, w którym wskazując na stan swego zdrowia, domagał się ponownego zweryfikowania i przeliczenia wszystkich przyznanych świadczeń i wyrównania ich poziomu do kwoty 225 zł miesięcznie, która to kwota pokrywa koszt 30 posiłków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza N. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 oraz art. 39 u.p.s., Kolegium zauważyło, że z dniem 1 stycznia 2014 r. weszła w życie uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Mon. Pol. z 2013 r., poz. 1024, z późn. zm.). Organ odnotował, że ze środków przekazywanych w ramach ww. Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Podkreślił, że Rada Miejska w N. uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], podwyższyła kryterium dochodowe uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r. poz. 501). Kolegium stwierdziło, że ustalony dochód wnioskodawcy, będącego osobą samotnie gospodarującą, nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 813 zł. Nadto Kolegium dostrzegło, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. zasiłek na zakup posiłku lub żywności jest udzielany osobie samotnie gospodarującej - w wysokości 90 zł. Z tego względu zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie uzasadnione jest przyznanie pomocy w tej właśnie wysokości. Natomiast żądanie wypłacania świadczenia w kwocie 225 zł jest nieuzasadnione, gdyż wykraczałoby poza zasady rozdziału świadczeń w ramach Programu, ustalone przez organ pierwszej instancji. Poza tym, przyznawanie danej osobie czy rodzinie świadczenia w żądanej przez nią wysokości powodowałoby, że dla innych osób i rodzin nie wystarczałoby środków na przyznanie pomocy w ramach Programu. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo również przyjął, że pomoc powinna mieć formę pieniężną. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona nie pracuje, ma możliwość przygotowania posiłków w domu, a ponadto przyznanie pomocy w takiej formie jest zgodne z jej oczekiwaniami. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. T. R. akcentował swój zły stan zdrowia oraz brak środków na utrzymanie, co - w jego ocenie - powinno skutkować pomocą w wyższej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadził jego trafną ocenę, która uzasadniała przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 90 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organ przeanalizował sytuację życiową wnioskodawcy związaną z samotnym gospodarowaniem, orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz wymaganą dietą. Działając w ramach uznania administracyjnego słusznie wskazał, że położenie, w jakim znalazł się wnioskodawca, uzasadnia przyznanie pomocy w zakresie dożywiania. Organ zbadał ponadto sytuację materialną wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody. W uzasadnieniu decyzji przedstawił kryteria, jakimi kierował się przy ustaniu wysokości przyznanego świadczenia, odwołując się do zarządzenia nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wedle którego zasiłek na zakup posiłku lub żywności udzielany osobie samotnie gospodarującej wynosi 90 zł, natomiast osobie w rodzinie - 60 zł. W ocenie Sądu I instancji, zrozumiałe i racjonalne jest postępowanie organów administracji, które przyznają kwotowo wyższą pomoc na dożywianie w rodzinach wielodzietnych, niż osobom samotnie gospodarującym. Oczywistym jest bowiem, że liczniejsza rodzina potrzebuje większego wsparcia, by zaspokoić swoje minimalne potrzeby w zakresie wyżywienia. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że pomimo powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści przepisu o charakterze wewnętrznym, tj. zarządzenia nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N., to w istocie organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które zostały szczegółowo podane i omówione. WSA dostrzegł również, że w rozważaniach organ odwoławczy nie analizował, jakie organ pierwszej instancji posiadał środki finansowe na pomoc społeczną. Mając jednak na względzie to, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zostały wskazane wyczerpujące informacje w zakresie analityki rozdysponowania środków, obejmujące możliwości finansowe Ośrodka w skali miesiąca oraz liczbę wnioskodawców domagających się udzielenia pomocy, a także zasady i preferencje stosowane przy udzielaniu pomocy, to powyższy brak, w ocenie Sądu, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie mógł rzutować na zapadłe rozstrzygnięcie. W sytuacji ograniczonej ilości środków organ uprawniony był do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a powołane zarządzenie pozwala na racjonalne ich rozdysponowanie, zgodnie z regułami przejrzystymi i jednakowymi dla wszystkich zainteresowanych osób. W kontekście zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, że przyjęcie obiektywnych kryteriów, według których dokonuje się rozdziału środków finansowych, jest jak najbardziej celowe dla zapewnienia pomocy osobom jej potrzebującym. Jest to tym bardziej konieczne, gdy szczupłość tych środków nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, w zgłaszanej przez te osoby wysokości. Ponadto, zgodnie z przyjętymi regułami, organ kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Przy tym rozmiar pomocy musi być odpowiedni nie tylko do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, ale również do realnych możliwości finansowych organu. Z tych względów, argumentację przedstawioną przez organy administracji, Sąd uznał za wystarczającą. Reasumując WSA stwierdził, że skoro z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 90 zł, to nie można uznać za zasadny zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego. W sposób dostateczny, z zachowaniem standardów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., wytłumaczono skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka oraz przyjęte zasady ich rozdziału, stąd za nieusprawiedliwiony Sąd uznał również zarzut naruszenia tego przepisu, jak również naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wobec zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie sformułował następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady niezbędności w sytuacji posiadania przez organ zasobów finansowych i możliwości udzielenia pomocy poprzez przyznanie zasiłku celowego w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania". Właściwe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. pozwala uwzględnić politykę społeczną państwa mieszczącą się w możliwościach pomocy społecznej, natomiast możliwości pomocy wynikają nie tylko z możliwości finansowych organu w danym momencie ale możliwości występowania organu o zwiększenie puli środków finansowych, co nie zostało uwzględnione w zaskarżonym wyroku i miało wpływ na ocenę uznaniowości decyzji administracyjnych, 2. art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że potrzeby skarżącego powinny zostać uwzględnione albowiem odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej organu właściwego dla realizacji udzielenia pomocy poprzez przyznanie zasiłku celowego w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania" z uwagi na możliwości zwiększenia dotacji niezbędnych na realizację programu w sytuacji ustalenia rzeczywistej liczby osób wymagających pomocy a także sytuacji finansowej gminy, 3. Uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. zmienionej Uchwałą nr 671 Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2014 r. - § 1 wraz z załącznikiem do uchwały str. 8 pkt. VI ppkt. 2, 3, 4, 5, zgodnie z którym organy Gminy mają możliwości zwiększenia dotacji niezbędnych na realizację programu w sytuacji ustalenia rzeczywistej liczby osób wymagających pomocy a także sytuacji finansowej gminy oraz str. 9 pkt. VIII w czasie trwania postępowania (które wszczęto na wniosek skarżącego w dniu 3.02.2014 r.) Gmina z urzędu jest obowiązana do monitorowania (str. 7 pkt. 3 ppkt. 3 załącznika) realizacji Programu - organy miały możliwość zwiększenia możliwości finansowych poprzez jej niewłaściwe zastosowanie w zakresie oceny zwiększenia możliwości pomocy społecznej organu właściwego dla realizacji udzielenia pomocy poprzez przyznanie zasiłku celowego w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania", 4. art. 106 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 14 w zw. z art. 110 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1, 4 i 5 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przekroczenie granic uznania administracyjnego w zakresie w jakim nie uznano potrzeby uzyskania pomocy przez skarżącego z powodu: ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności skarżącego w sytuacji możliwości finansowych i posiadania środków celowych na pomoc przez organ właściwy dla realizacji udzielenia pomocy poprzez przyznanie zasiłku celowego w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania", II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie z urzędu pod uwagę przepisów uchwały Rady Ministrów Nr 221, w szczególności poprzez pominięcie, że organy Gminy mają możliwości zwiększenia dotacji niezbędnych na realizację programu w sytuacji ustalenia rzeczywistej liczby osób wymagających pomocy, a także sytuacji finansowej gminy oraz naruszenie zasady pozwalających ocenić słuszność uznaniowej decyzji organu, oraz braku właściwej oceny w zakresie faktycznego wykorzystania środków przeznaczonych na pomoc społeczną i brak wszechstronnej oceny możliwości finansowych oraz możliwości zwiększenia dotacji, nadto niezbadanie jaka powinna być faktyczna wysokość świadczenia dla skarżącego i w konsekwencji nieustalenie koniecznej kwoty zakupu pojedynczego posiłku dostosowanego do potrzeb skarżącego, których suma stanowi żądaną kwotę 255 zł, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego rzeczywistych potrzeb skarżącego na kwotę 225,00 zł, a także sytuacji finansowej gminy oraz naruszenie zasady pozwalających ocenić słuszność uznaniowej decyzji organu, braku właściwej oceny w zakresie faktycznego wykorzystania środków przeznaczonych na pomoc społeczną i wszechstronnej oceny możliwości finansowych, w tym możliwości zwiększenia dotacji, 3. art. 151 P.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wskazanie czy oddala skargę w całości czy w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontroli Sądu I instancji poddane zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie pomoc w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w postaci świadczenia pieniężnego w wysokości 90 zł z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okolicznością niesporną pozostaje spełnienie przez skarżącego kryteriów uzasadniających przyznanie pomocy, jak również forma, w której przyznano stronie wsparcie. Kwestią sporną pozostaje natomiast wysokość przyznanego na ten cel zasiłku. Oceniając ten aspekt sprawy w ramach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że środki na przyznane świadczenie wynikają z uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. Podkreślenia wymaga, iż objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Świadczenia przyznawane w ramach Programu stanowią w istocie zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s., a który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Orzekając w przedmiocie udzielenia przedmiotowej pomocy organ działa w ramach uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie w ramach Programu, nie przesądza więc o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Wskazania wymaga, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a nawet odmowy udzielenia pomocy społecznej, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym. W takich sytuacjach odmowa przyznania lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być więc podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Należy także mieć na uwadze, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a podjęta przez nie decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona. Przyznając skarżącemu pomoc w kwocie 90 zł, tj. w wysokości niższej niż żądana, organ I instancji szczegółowo przedstawił możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w N., w tym wysokość środków przeznaczonych w 2015 r. na realizację Programu. Z treści podjętych w tej sprawie decyzji wynika, że jest to forma pomocy optymalnej jaka mogła zostać przyznana przez organ przy uwzględnieniu nie tylko sytuacji życiowej skarżącego ale i potrzeb innych członków wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje wyjaśnienia organu, co do przyjętych kryteriów podjęcia decyzji uznaniowej, które w okolicznościach tej sprawy znalazły odzwierciedlenie w tzw. analityce rozdysponowania środków pieniężnych, informacji o wielkości tych środków w skali miesięcznej, liczbie zgłoszonych wniosków o przyznanie pomocy oraz kryteriach, jakimi kieruje się organ przy rozdziale posiadanych zasobów, a także wskazaniach na przeciętną wysokość zasiłków. Świadczenie przyznane skarżącemu z jednej strony odpowiada celowi pomocy społecznej – zapewnia środki finansowe na zakup posiłku albo żywności, z drugiej zaś strony jego wysokość mieści się w możliwościach pomocy społecznej. W sytuacji, gdy środki finansowe będące w dyspozycji Ośrodka były ograniczone, przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego w wysokości niższej od wnioskowanej nie naruszało więc wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym w szczególności art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 7 pkt 1, 4 i 5. u.p.s. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przepisów uchwały Nr 221 Rady Ministrów. Należy podkreślić, że przepisy te mają charakter wewnętrzny (art. 93 ust. 1 Konstytucji RP) i nie stanowiły materialnoprawnej podstawy wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć. Okoliczność, iż środki jakimi organ dysponuje w ramach Programu są niewystarczające dla zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez beneficjentów potrzeb, w tym także wnioskowanych przez skarżącego, nie oznacza w każdym przypadku konieczności wystąpienia o zwiększenie dotacji na ten cel. Ogromna ilość osób oczekujących na udzielenie pomocy znajduje się w sytuacji podobnej do skarżącego – są to osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, chore, niepełnosprawne, w podeszłym wieku czy też bez źródeł dochodu. Bez względu na wysokość otrzymanych dotacji organy pomocy społecznej nigdy nie będą więc dysponować środkami umożliwiającymi zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W analizowanym przypadku w ramach Programu organ dysponował środkami pozwalającymi na uzyskanie przez beneficjentów racjonalnych, uśrednionych kwot zasiłków z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Dlatego sam fakt, iż w niektórych przypadkach kwoty te były niższe od zgłaszanych potrzeb, nie nakładał na organ obowiązku pozyskania dodatkowych środków na realizację Programu. Jak już wyżej wskazano pomoc społeczna co do zasady nie służy bowiem zaspokajaniu wszystkich potrzeb i oczekiwań osób, które znalazły się w trudnej sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Tego rodzaju zarzut może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd ocenił stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, uznał go za ustalony prawidłowo i taki przyjął za podstawę orzekania w sprawie. Sąd przywołał również i należycie wyjaśnił podstawę prawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Z pisemnych motywów wyroku w sposób czytelny wynika, jakie argumenty przesądziły za uznaniem zaskarżonej decyzji za wydaną zgodnie z prawem. Z uzasadnienia wyroku wynika również, iż przedstawione przez organ I instancji dane odnośnie sytuacji finansowej Ośrodka, jak również rozdysponowanych środków, Sąd I instancji analizował i uznał za wiarygodne. Jednocześnie, wobec ustalenia, że możliwości Ośrodka są ograniczone i uniemożliwiają udzielenie skarżącemu wsparcia w wysokości odpowiadającej jego pełnym oczekiwaniom, zbędnym było rozważanie przez Sąd I instancji, czy potrzeby skarżącego rzeczywiście kształtują się na wskazanym we wniosku poziomie. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a., gdyż sentencja zaskarżonego wyroku, w powiązaniu z jego uzasadnieniem, jest całkowicie zrozumiała co do zakresu oddalenia skargi. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.