II OSK 1157/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 833/13 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. Ś [...] w W., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego obejmującego przedmiotowe roboty budowlane, do wystąpienia z którym organ pierwszej instancji wezwał skarżącą pismem z dnia 1 lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na to, iż budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny, wpisany jest do rejestru zabytków (nr [...]) prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie decyzji. Ocena zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w formie pozwolenia konserwatorskiego w prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 163 ze zm.) postępowaniu naprawczym, stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Stanowi to podstawę do zawieszenia postępowania naprawczego do czasu rozstrzygnięcia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia konserwatorskiego dotyczącego wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że zachodzą podstawy do zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Przepis art. 100 § 1 K.p.a. przewiduje co prawda, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może wystąpić do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (nie zobowiązując do tego strony), niemniej jednak organ ten mógłby to uczynić tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu legitymację procesową w tej sprawie. Przepis art. 36. ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami regulujący kwestie legitymacji procesowej w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót przy zabytku, przyznaje ją tylko osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem inwestor przystępując do prac budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi administracji architektoniczno - budowlanej decyzję właściwego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji właściwego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji tych inwestorów i to na korzyść inwestora, który dopuszcza się samowoli budowlanej. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy, wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochrona konserwatorską do stanu zgodnego z prawem zależy bezsprzecznie od stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Orzekające w sprawie organy w tych kwestiach związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 548/11. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że nie istniały podstawy do wystąpienia z urzędu (bez zobowiązywania strony) do właściwego konserwatora zabytków o rozstrzygnięcie tego zagadnienia, albowiem art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i dóbr kultury regulujący kwestię legitymacji procesowej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, przyznaje ją jedynie osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. W tej sprawie nie zachodziły przesłanki do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie (art. 100 § 2 i § 3 k.p.a.). W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 1 i art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 39 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 51 Prawa budowlanego, art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i art. 106 § 1, 2 i 5 K.p.a., a także art. 135, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, o których mowa w rozdziale 4 Prawa budowlanego. Wobec tego art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego jest stosowany odpowiednio a nie wprost. Z tych samych powodów w tej sprawie nie ma zastosowania art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego inicjatorem postępowania jest organ administracyjny a nie inwestor. W ocenie skarżącej prawa inwestora skutecznie są chronione w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko skarżącej przedstawione w skardze kasacyjnej, co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, sprowadza się do tego, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, dotyczącym wykonywania robót budowlanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganych pozwoleń (pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatorskiego), nie jest wymagane wydanie pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie decyzji administracyjnej, ponieważ w takiej sytuacji wojewódzki konserwator zabytków, na wniosek organu nadzoru budowlanego, przedstawia stanowisko w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a. Z tym stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym co do robót budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, wymaga uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w tym obiekcie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku w drodze decyzji, stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Również przepisy Prawa budowlanego (art. 39) wyraźnie określają w jakich przypadkach wojewódzki konserwator zabytków nie wydaje decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych i przedstawia jedynie stanowisko jako organ współdziałający, co jednak nie dotyczy obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wojewódzki konserwator zabytków powinien wydać na wniosek skarżącej decyzję co do prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie postanowienie na podstawie art. 106 K.p.a. Oznacza to, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było zasadne i oddalenie skargi nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.