I SA/Wa 1159/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. S., E. O. i L. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz J. S., E. O. i L. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Zdrowia, decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2015r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. nr [...] o przejściu na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że zarządzeniem z [...] marca 1951 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej orzekł o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem B. w J. przy ul. [...]. Przejęcie w przymusowy zarząd państwowy nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] czerwca 1951 r. Na podstawie powtórnego zarządzenia Ministra Zdrowia, orzeczeniem z [...] marca 1959 r. nr [...], stwierdził przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. Spadkobiercami W. K., na podstawie postanowień sądowych, są J. S., J. T., E. O., T. Z., i L. S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność zarządzenia z [...] czerwca 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Po tym J. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r.. Decyzję z [...] marca 2012 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2012 r. Minister Zdrowia , pismem z [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 61 §4 w zw. z art. 157 i w zw. z art. 156 §1 pkt. 4 k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia z [...] marca 1959 r. Postępowanie zakończone decyzją z [...] marca 2012 r. zostało zainicjowane wnioskiem J. S., która swój interes prawny we wszczęciu postępowania wywodziła jako spadkobierca właścicielki pensjonatu B. W. K. Organ nadzoru nie odnalazł w aktach postępowania dokumentów świadczących o przysługiwaniu W. K. prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] blok nr [...]. Jakkolwiek w protokole z posiedzenia Komisji do opiniowania wniosków o zwrot mienia spod zarządu państwowego z [...] listopada 1958 r. znajduje się stwierdzenie, że w aktach znajduje się tytuł własności, odnoszący się do W. K. to w aktach postępowania brak jest dokumentów, które potwierdzałyby iż w istocie takie prawo W. K. przysługiwało. Minister Zdrowia podjął wszelkie czynności zmierzające do odnalezienia tytułu własności w tym wystąpił do archiwów i wnioskodawczyni, jednakże takiego dokumentu nie uzyskano. Stosownego wpisu brak jest również w księdze wieczystej nr [...] (dawna księga wieczysta [...] tom [...], karta [...]), w której od [...] kwietnia 1966 r. widnieje Skarb Państwa, zaś wcześniej, od [...] lutego 1944 r., wpisana była Rzesza Niemiecka. Organ powołał także biegłego z zakresu geodezji i kartografii mgr inż. P. C., który w opinii z [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że z badania ksiąg wieczystych, map geodezyjnych i akt sprawy nie wynika aby W. K. była ujawniona chociażby jako władająca nieruchomością gruntową, na której postawiono pensjonat B. Z opinii tej wynika również, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości od roku 1934 do 1944 było Państwo Polskie – bez urządzonej księgi wieczystej, zaś od momentu urządzenia księgi , właścicielem do dzisiaj pozostaje Skarb Państwa. Wątpliwości dotyczące braku posiadania przez W. K. prawa własności do nieruchomości potwierdza również treść umowy z [...] września 1934 r. zawartej przez nią ze spółką J. Spółka Akcyjna , którą organ uznał za umowę przedwstępną bowiem nie została zachowana forma aktu notarialnego, co zostało przewidziane w treści tej umowy. Wobec tego, że brak jest obiektywnych dowodów na przysługiwanie W. K. tytułu własności organ nadzoru uznał, że jej następcy prawni nie posiadali interesu prawnego we wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2012 r. Wobec tego decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. ze względu na skierowanie tej decyzji do osób na będących stroną w sprawie, gdyż zarówno wnioskodawczyni J. S. oraz pozostałe strony oznaczone w tej decyzji nie mogły być stronami postępowania, gdyż nie dotyczyło ono ich interesu prawnego. W skardze na decyzję Ministra Zdrowia J. S., E. O. i L. S. zarzuciły naruszenie przepisów przez: - naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący, jako spadkobiercy W. K., nie są stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] marca 1959 r; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zakwestionowanie praw W. K. do przedsiębiorstwa pensjonowanego B. w J.; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny, gdzie stroną postępowania jest sam Minister Zdrowia, co w sposób znaczący obniża zaufanie części uczestników do władzy publicznej; - naruszenie art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, a dotyczącego praw W. K. do przedsiębiorstwa Pensjonatowego B., w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, co miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji; - naruszenie art. 157 §2 k.p.a. w związku z art. 61 §2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie unieważnienia orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. w wyniku stwierdzenia braku interesu prawnego wnioskodawców, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że istnieją przesłanki jego unieważnienia określone w art. 156 §1 k.p.a., a za wyłączeniem z obiegu wadliwego orzeczenia administracyjnego przemawia interes społeczny. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] stycznia 2015 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jest bezsporne, że postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. zostało wszczęte na wniosek J. S. – spadkobierczyni W. K. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2012 r. Postępowanie nadzorcze, które zostało zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, zostało wszczęte przez Ministra Zdrowia z urzędu, o którym strony zostały zawiadomione pismem z [...] listopada 2014 r. Zaskarżoną decyzją organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji nadzorczej z [...] marca 2012 r. uznając, że zarówno wnioskująca J. S. jak i pozostałe strony będące spadkobiercami W. K. nie mają interesu prawnego do bycie stronami tamtego postępowania. Brak tego interesu organ nadzoru wywodzi z tego, że postępowanie nie pozwoliło na ustalenie, iż W. K. przysługiwał tytuł własności do nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] blok nr [...] w J., na której postawiony jest pensjonat B. Ustalenia organu nadzoru co do braku tytułu prawnego W. K. do wskazanej nieruchomości są prawidłowe i Sąd je w całości podziela. Wskazać bowiem należy, ze tytułu własności do nieruchomości nie można domniemywać. Tytuł ten musi wynikać z niebudzących wątpliwości dokumentów takich jak akt notarialny, księga wieczysta, prawomocne orzeczenie sądu. Takich dokumentów brak jest w aktach. Organ nadzoru zwrócił się w tej kwestii do szeregu instytucji, w tym do archiwów oraz do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. Wzywał również zainteresowane strony o dostarczenie takiego tytułu własności, jednakże takiego tytułu nie uzyskał. Zlecił także sporządzenie opinii p[rzez biegłego geodetę mgr inż. P. C., który zbadał księgi wieczyste, mapy geodezyjne i akta sprawy i w opinii z [...] grudnia 2012 r. nie stwierdził by W. K. była w tych dokumentach ujawniona chociażby jako władająca nieruchomością. Z opinii tej wynika, ze od 1934 r. do dzisiaj jako właściciel figuruje Skarb Państwa. Prawidłowo organ nadzoru ocenił, że tytuł własności dla W. K. nie wynika z umowy zawartej przez nią [...] września 1934 r. ze spółką Akcyjną pod firmą "J.". Z umowy tej wynika, ze Spółka Akcyjna na mocy umowy zawartej [...] lutego 1928 r. z Dyrekcją Lasów Państwowych w T. jest dzierżawcą na okres czasu do [...] lutego 2018 r. terenów państwowych oznaczonych na planie opisanym w tej umowie. Spółka odstępuje prawo długoletniej dzierżawy W. K. do działki ziemi o pow. [...] m2 oznaczonej na planie pod nr [...] Blok [...], do dnia [...] lutego 2018 r. na warunkach wskazanych w tej umowie. Z treści § 12 umowy wynika, że na przekazanie na nabywcę praw długoletniej dzierżawy konieczne jest otrzymanie zezwolenia od Dyrekcji Lasów Państwowych w T. i po tym zostanie zawarta umowa rejentalna a nabywca obowiązany jest po zawarciu aktu notarialnego do założenia na swój koszt oddzielnej księgi hipotecznej dla swej parceli. Prawidłowo więc organ nadzoru uznał tę umowę za umowę przedwstępną gdyż dla zaistnienia jej skutków prawnych konieczna była zgoda Dyrekcji Lasów Państwowych w T. i zachowanie formy aktu notarialnego. Wprawdzie w protokole z posiedzenia Komisji do opiniowania wniosków o zwrot mienia spod zarządu państwowego z [...] listopada 1958 r. (str. 4) wynika, że wniosek W. K. o zwrot willi "B." w J. wpłynął w terminie i dołączono do niego tytuł własności, ale brak jest tego dokumentu. Nie jest więc wiadome jaki dokument uznano wówczas za tytuł własności i czego on dotyczył – willi B." w J. czy nieruchomości gruntowej, na której willa ta była postawiona. Postępowanie administracyjne nie służy ustaleniu prawa własności do nieruchomości gdyż organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. Własność jest kategorią prawa cywilnego. Rozstrzyganie sporów o własność należy do właściwości sądów powszechnych. W postępowaniu administracyjnym aby organ mógł uznać, że stronie przysługuje tytuł własności do nieruchomości musi dysponować odpowiednim dokumentem, z którego ten tytuł wynika w sposób niewątpliwy. Takiego dokumentu w sprawie jest brak. Organ mimo podjętych starań nie uzyskał takiego dokumentu. Zainteresowane strony zachowały się biernie, gdyż takiego dokumentu nie dostarczyły a to przede wszystkim na nich ciąży obowiązek wykazania tytułu własności do nieruchomości przysługującego W. K., gdyż to od jej praw wywodzą swój interes prawny jako jej spadkobiercy. Mimo prawidłowego ustalenia przez organ nadzoru, że brak jest w aktach sprawy dowodu potwierdzającego tytuł własności W. K. do nieruchomości o pow. [...] m2 w J. przy ul. [...] oznaczonej na planie zabudowy i parcelacji J. pod nr [...] blok [...] zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją decyzje z [...] stycznia 2015 r. muszą zostać uchylone, gdyż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie jak w tych decyzjach. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na to, że przedmiotem rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji z [...] marca 2012 r. było stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że stwierdzono nim przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. nie zaś nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako parcela nr [...] blok nr [...]. Pojęcia przedsiębiorstwa nie można sprowadzić tylko do nieruchomości. W dacie wydania tego orzeczenia obowiązywał art. 40 k.h. W przepisie tym mowa jest o zbyciu przedsiębiorstwa i zgodnie z tym uwarunkowaniem zbycie przedsiębiorstwa obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości, a w szczególności: 1) firma, znaki towarowe i inne oznaczenia indywidualizujące przedsiębiorstwo, 2) księgi handlowe, 3) nieruchomości i ruchomości należące do przedsiębiorstwa, nie wyłączając towarów, 4) patenty, wzory użytkowe i zdobnicze, 5) wierzytelności powstałe przy prowadzeniu przedsiębiorstwa, 6) prawa wynikające z najmu i dzierżawy lokali zajmowanych przez przedsiębiorstwo. Aktualną legalną definicję przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym zawiera art. 551 k.c., według którego przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Obejmuje ono w szczególności szereg składników wymienionych w tym przepisie. W obu tych przepisach wyliczenie składników jest przykładowe. Nie można więc pojęcia przedsiębiorstwa utożsamić tylko z nieruchomością. Z obu powołanych przepisów wynika, że przedsiębiorstwo należy rozumieć jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Należ mieć także na uwadze, że przedsiębiorstwo mogło być prowadzone zarówno w formie podmiotu posiadającego osobowość prawną jak i nie posiadającego takiej osobowości. Przedmiotowe orzeczenia z [...] marca 1959 r. stanowi o przejęciu przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. i nie orzeka czyją wówczas było własnością. Z żadnej części tego orzeczenia to nie wynika. Jest oczywiste, że interes prawny do kwestionowania tego orzeczenia ma jego właściciel lub jego następcy prawni. Natomiast w tej sytuacji nie ma znaczenia co wchodziło w skład tego przedsiębiorstwa gdyż nie podlega to ustaleniu w sprawie o stwierdzenie jego nieważności. Organ nadzoru w ogóle nie badał kto był właścicielem objętego orzeczeniem z [...] marca 1959 r. przedsiębiorstwa. Dlatego uznanie przez organ nadzoru, że spadkobiercy W. K. nie mają interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1959 r. i bycia stroną w takim postępowaniu jest co najmniej przedwczesne. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2015 r. zapadły z naruszeniem art. 7,77 §1,80 k.p.a. co uzasadnia ich uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru wyjaśni czy W. K.była właścicielką przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. Pozytywne ustalenie tej kwestii będzie stanowić o interesie prawnym jej spadkobierców do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy prawa postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.