I SA/Wa 1828/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej przy [...], wpisanej w Kw nr [...] jako własność Skarbu Państwa, wymienionej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę [...] m.in. (pkt 11 decyzji) własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, przy [...], wpisanej w Kw nr [...] jako własność Skarbu Państwa, zapisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił S. K. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] wystąpił S. K. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Problem "interesu prawnego" został wyjaśniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, w którym stwierdzone zostało, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. Minister wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Weryfikacja na wniosek decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy tej ustawy jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Minister wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie kwestionowanej przez wnioskodawcę umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1974 r., Rep. [...]. Organ nie posiada jednak kompetencji do zbadania legalności aktu notarialnego z dnia [...]czerwca 1974 r., Rep. [...], na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem wskazanej nieruchomości. Mając powyższe na względzie Minister uznał, że wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r. jak również nie posiada go aktualnie. W konsekwencji organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Dodatkowo wskazał, że w przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 Kpa. Od decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 18 ust. 1 i 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, a także art. 2 § 3 Kpc poprzez błędne przyjęcie, że ważność umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1974 r., Rep. [...], na podstawie której Skarb Państwa został uznany właścicielem działki [...] - co stanowiło przesłankę zaskarżonej do organu decyzji komunalizacyjnej - nie podlega ocenie organów administracji, lecz sądu cywilnego; 2) art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał praw do spornej działki, wobec czego zdaniem organu nie jest stroną postępowania; 3) przepisów art. 6-8 Kpa oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przepisów prawa regulujących zakres działania organów administracji oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, którego prawo własności zostało wskutek zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej znacznie ograniczone, co w sumie pogłębiło nieufność skarżącego do organów władzy. S. K. w skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że nietrafnie organ uchylił się od zbadania ważności umowy stanowiącej przesłankę zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1991 r. i w konsekwencji błędnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ pominął zupełnie, że sprawy komunalizacyjne – mimo, że mają cywilnoprawny charakter - wyjątkowo, na podstawie szczególnych uregulowań (art. 18 i 20 ustawy oddano do właściwości organom administracji. Potwierdza to wprost pominięta przez organ uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/2007, w której wskazano, że sfera stosunków własnościowych, stanowiących z natury domenę prawa cywilnego, poddana została w ustawie szczególnej (wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) trybowi postępowania administracyjnego. Decyzja komunalizacyjna dotyczy stosunków cywilnoprawnych, ale orzekanie w przedmiocie przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę zostało zastrzeżone dla organu administracyjnego (art. 2 § 3 Kpc). Sprawia to, że droga sadowa jest niedopuszczalna w związku z czym za niedopuszczalne należy uznać także badanie przez sąd kwestii przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości pod katem istnienia przesłanki komunalizacyjnej. Skarżący uważa, że wbrew stanowisku organu, rozstrzygnięcie tego komu przysługiwało prawo własności nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną (działki nr [...]) należy wyłącznie do organu administracji. Ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej w tym zakresie, do organu tego należało zbadanie ważności umowy sprzedaży, na podstawie której Skarb Państwa miał rzekomo nabyć od G. P. (spadkodawcy skarżącego) nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1974 r. w formie aktu notarialnego. Skarżący wskazał, że w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 395/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być wszczęte na żądanie lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na interes prawny lub obowiązek, a stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ tymczasem przyjął, że sprawa nie dotyczy sfery praw lub obowiązków skarżącego, lecz w istocie kwestii tych praw lub obowiązków nie przeanalizował, mimo zakwestionowania przez skarżącego przesłanki komunalizacyjnej, tj. faktu nabycia spornej nieruchomości w 1974 r. przez Skarb Państwa od G. P. i wykazania przez niego, że działka ta – jako część niepodzielnej nieruchomości – nie mogła być przedmiotem prawnie skutecznej umowy, wobec czego w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej była ona własnością skarżącego (poprzedniczka prawna skarżącego zmarła 2 lata wcześniej). O nieważności umowy sprzedaży z 1974 r. świadczy też przyjęta w niej niewiarygodnie niska cena spornej działki ([...] m2) [...] zł, podczas gdy [...] kosztowała ówcześnie ok. [...] zł, jak również fakt, że reprezentujący Skarb Państwa urzędnicy wymusili na G. P. zgodę na podpisanie umowy sprzedaży, co było tym łatwiejsze, że w Polsce panował wówczas reżim totalitarny, a G. P. była w podeszłym wieku ([...] lata). Brak u skarżącego przymiotu strony postępowania organ stwierdził więc z pominięciem meritum. Wyżej wymienione zaniechania organu skarżący ocenił jako naruszające zasadę poszanowania przez władze publiczne prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Kpa), w tym własności (art 21 ust. 2 Konstytucji RP), jak i zasadę działania władzy publicznej w sposób budzący zaufanie stron i uwzględniający ich interes (art. 7 i art. 8 Kpa). Obecnie wskutek zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej opartej na nieważnej umowie, skarżący nie może rozporządzać swoją kamienicą, skoro nie figuruje jako właściciel działki nr [...], znajdującej się pod podcieniem tej kamienicy. Ma więc prawo oczekiwać od organu usunięcia z obrotu wspomnianej wadliwej decyzji stojącej na przeszkodzie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie wskazał Minister Administracji i Cyfryzacji w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z przepisem art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej na podstawie ustawy, stwierdzającej w pkt 11 nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Rację ma organ odwoławczy, że stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 Kpa. – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że w dniu 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Takiego warunku nie spełnił skarżący S. K., który w dacie 27 maja 1990 r. i obecnie nie ma żadnych praw rzeczowych do działki nr [...], lecz w dacie komunalizacji i obecnie jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...] (odpis zupełny z Kw nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.). Wobec tego Minister Administracji i Cyfryzacji zasadnie uznał, że brak po stronie skarżącego tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji skutkuje tym, że nie ma on legitymacji prawnej i nie może być zaliczony do kręgu podmiotów, mogących być stronami postępowania komunalizacyjnego, nie może bowiem wywieść żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 28 Kpa. Skoro Minister Administracji wszczął na wniosek S. K. postępowanie nadzorcze celem wyjaśnienia kwestii istnienia po jego stronie interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2014 r.), to wobec ustalenia braku u wnioskodawcy legitymacji do bycia stroną postępowania nadzorczego zasadnie umorzył postępowanie nieważnościowe w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa. Skoro S. K. nie legitymował się statusem strony tegoż postępowania, to prowadzenie postępowania na jego wniosek, z przyczyn podmiotowych, stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy było potwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości państwowej, oznaczonej jako działka nr [...]. Przepis ten stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego oraz lokalnych przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. O komunalizacji decydował więc stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tym przepisie podmiotów. Treść powyższego przepisu (art. 5 ust. 1) determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażane tą drogą właściwe gminy. W postępowaniu tym mogły brać udział inne podmioty, które wykazały, że w dacie komunalizacji mienie to do nich należało lub służyło im (art. 11 ustawy) lub które korzystały z tego mienia (art. 12 ustawy), w tym również podmioty, które legitymowały się w dacie komunalizacji tytułem własności do mienia objętego postępowaniem komunalizacyjnym. Wbrew temu co twierdzi skarżący, przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nie było rozstrzyganie sporów o własność nieruchomości. Skoro Skarb Państwa legitymował się tytułem własności do działki nr [...] (umowa notarialna z dnia [...] czerwca 1974 r., Rep. [...]), to Wojewoda [...] miał podstawy do traktowania spornego mienia jako mienia państwowego. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne, stąd skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu toczącego się z jego powództwa postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej spornej nieruchomości przeciwko gminie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 644/11). Postępowanie komunalizacyjne nie służyło do rozstrzygania sporów, co do własności mienia. Ponadto osoba, która nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego mienia nie może skutecznie powoływać się na naruszenie przepisów art. 140 Kodeksu cywilnego oraz przepisów art. 21 i 64 Konstytucji RP, gdyż przepisy te odnoszą się do ochrony prawa własności, a to przysługuje gminie (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1173/11). Z prezentowanego w sprawie przez S. K. stanowiska wynika, że kwestionuje on w istocie ważność umowy zawartej w 1974 r. przez Skarb Państwa i jego poprzedniczkę prawną. Umowę tą uważa za nieważną, bo: 1) działka nr [...] stanowiła z działką nr [...] niepodzielną część i nie mogła być przedmiotem samodzielnego obrotu, 2) cena sprzedaży była niewspółmiernie niska do realnej wartości tej działki, 3) G. P. złożyła oświadczenie woli po wpływem przymusu, 4) wyłączona jest możliwość rozporządzania kamienicą znajdującą się na działce nr [...], skoro skarżący nie jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się pod podcieniem tej kamienicy. Sąd zwraca uwagę, że podnoszone wyżej argumenty skarżącego nie wiążą się ze skutkami samej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., która jedynie potwierdza transfer prawa własności pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Nie jest wykluczone to, że źródło wskazywanych przez skarżącego problemów może tkwić we wspomnianej wyżej umowie notarialnej (czego zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie może oceniać). Rozstrzyganie spraw o ważność umowy cywilnoprawnej należy do kompetencji sądów powszechnych, co wynika z przepisów art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji jest zgodna z prawem, a podnoszone przez S. K. zarzuty naruszenia przepisów art. 1 pkt 1, art. 6-8 i art. 28 Kpa, art. 18 ust. 1, 4 i art. 20 ust. 1 ustawy oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP nie były skuteczne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.