IV SA/Po 736/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Sieroszewice z dnia 27 marca 2013 r. nr XXV/183/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sieroszewice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b i lit. c; § 3 ust. 2; § 4 ust. 3 pkt 1 lit. d; § 5; § 10 ust. 1 zd. drugie w zakresie słów: "określona jako iloczyn zużycia wody wg wskazań wodomierza lub średniego, rocznego zużycia wody i pojemności zbiornika bezodpływowego i odbywa się"; § 13 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5; § 13 ust. 3 i 5 oraz ust. 1 i 2 w rozdziale 9 ("Postanowienia końcowe") załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z dnia 13 sierpnia 2015r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Sieroszewice Nr XXV/183/2013 z dnia 27 marca 2013r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sieroszrwice (dalej jako "zaskarżona uchwała"). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona, w tym: -nieprawidłowe uregulowanie zasad mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi ( § 3 ust.1 pkt 3b i 3c) -wprowadzenie zakazu wrzucania do pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych: śniegu, lodu, gorących popiołów, żużli oraz substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych i gruzu ( § 3 ust. 2 pkt. 1) -wprowadzenie zakazu zbierania odpadów poza urządzeniami do nich przeznaczonymi ( § 3 ust. 2 pkt 2) -wprowadzenie w § 4 ust.3 pkt, 1 d dodatkowej odpłatności za odbiór odpadów budowlanych i rozbiórkowych -wprowadzenie obowiązku czyszczenia i dezynfekcji pojemników do zbierania odpadów komunalnych ( § 5) -wprowadzenie obowiązku wywozu nieczystości ciekłych nie rzadziej niż raz na dwa miesiące (§ 10 ust. 1 zd. 2) -nieprawidłowe uregulowanie w § 13 ust. 2 pkt. 1, 2, 4, 5 oraz ust. 3 pkt. 1 i 2 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe -wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi ( § 13 ust. 5) -nieprawidłowe uregulowanie zasad nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości oraz wprowadzenie sankcji za niewykonywanie obowiązków określonych regulaminem ( rozdział 9 "Postanowienia końcowe" ust. 1 i 2) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3 ust. 1 pkt. 3b i 3c, ust. 2 pkt. 1 i 2, § 4 ust. 3 pkt. 1d, § 5, § 10 ust. 1 zd. 2, § 13 ust. 2 pkt. 1, 2, 4 i 5, ust. 3 pkt.1 i 2, § 13 ust. 5 oraz rozdział 9 "Postanowienia końcowe" ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest przepisów pozwalających na wprowadzenie zakazu używania do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami detergentów, szamponów i innych środków chemicznych oraz do ograniczenia możliwości mycia poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie nadwozi samochodowych. Przepisy ustawy nie uprawniają również rady do wprowadzenia w regulaminie zakazu umieszczania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych śniegu, lodu, gorących popiołów, żużli oraz substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych i gruzu ( § 3 ust. 2 pkt. 1). Zakres kompetencji ustawowych przekroczony został przez Radę Gminy Sieroszewice również poprzez wprowadzenie zakazu zbierania odpadów poza urządzeniami do nich przeznaczonymi (§ 3 ust. 2 pkt.2). W ocenie Prokuratora za nieprawidłowe należy uznać wprowadzenie w § 4 ust.3 pkt. 1d zaskarżonej uchwały dodatkowej odpłatności za odbiór odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Regulacja ta wykracza bowiem poza zakres upoważnienia zakreślonego przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto, zgodnie z art. 6h ww. ustawy, właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, natomiast wyboru metody ustalania opłaty oraz ustalenia stawek opłat rada gminy dokonuje w odrębnej uchwale, podjętej na podstawie art 6k ww. ustawy, nie zaś na podstawie jej art. 4 ust. 1 i 2. W przytoczonym przepisie regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których w sposób wyraźny nie sprecyzowano w ustawie. Tego rodzaju zabiegi legislacyjne są niedopuszczalne, co powoduje, że wskazany przepis winien zostać wyeliminowany jako nieważny. Zdaniem Prokuratora regulacja zawarta w 10 ust. 1 zd. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie nakazu opróżniania zbiorników bezodpływowej nie rzadziej niż raz na dwa miesiące wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W ocenie Prokuratora również określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe zostało uregulowane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6 ww. ustawy. Ponadto zdaniem Prokuratora przepis § 13 ust. 2 pkt. 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie w reguluje tę materię w sposób odmienny aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. Zakres upoważnienia ustawowego Rada Gminy przekroczyła nadto w § 13 ust. 2 pkt. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, nakładając na osoby utrzymujące zwierzęta domowe lub ich opiekunów obowiązek systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie oraz uzyskania zezwolenia Wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną. Obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w tym zakresie zostały bowiem w sposób kompletny uregulowane przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oraz aktami wykonawczymi do tych ustaw. Za niedopuszczalne Prokurator uznał również wprowadzenie w § 13 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 2 zaskarżonej uchwały nakazu przewożenia psów w środkach komunikacji publicznej na uwięzi i w kagańcu , a także zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt (schroniska , lecznice, wystawy itp.), przy czym zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych. Zdaniem Prokuratora przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają przepisów kompetencyjnych pozwalających na wprowadzenie do regulaminu przepisów dotyczących postępowania ze zwierzętami padłymi. W tym zakresie nieuprawnione są więc regulacje zawarte w § 13 ust. 5 zaskarżonej uchwały, nakazujące niezwłoczne usuwanie padliny zwierząt i określające szczegółowo sposób wykonania obowiązków w tym zakresie. W ocenie Prokuratora w sposób nieprawidłowy uregulowano również zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości oraz wprowadzenie sankcji za niewykonywanie obowiązków określonych regulaminem ( rozdział 9 "Postanowienia końcowe" ust. 1 i 2 ). W szczególności przepis art. 5 ust. 6 ww. ustawy stanowi wprost, iż nadzór nad realizacją przez właścicieli nieruchomości obowiązków wynikających z treści art. 5 ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta i brak możliwości regulowania tej kwestii przez radę w regulaminie w sposób odmienny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej § 10 ust. 1 zd. 2 zaskarżonej uchwały uznając za bezzasadny zarzut skarżącego, że regulacja zawarta w tym przepisie zaskarżonej uchwały, nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek wywozu nieczystości ciekłych nie rzadziej niż raz na dwa miesiące wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi zawierać regulacje dotyczące częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego i nic nie zwalnia gminy z wypełnienia tego obowiązku. Określenie częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych stwarza prawidłowy mechanizm pozbywania się przez mieszkańców w trybie dopuszczonym ustawą tychże nieczystości, podobnie jak i odpadów komunalnych o stałej konsystencji. W pozostałym zakresie Rada Gminy uznała skargę za zasadną dodając, że uchwałą Nr VllI/52/2015 z dnia 30 czerwca 2015r. w sprawie uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Sieroszewice, Rada Gminy uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA). Wskazać również należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że w znacznym zakresie skarga okazała się zasadna. Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 zwanej dalej jako "u.c.p.g."), który w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przewidywał, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, (...) regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się jedynie do przepisu § 10 ust. 1 zdanie 2 zaskarżonej uchwały, bowiem w pozostałym zakresie Rada Gminy uznała za zasadne zarzuty Prokuratora. Przed omówieniem motywów rozstrzygnięcia w zakresie wskazanego przepisu zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w pełni podziela argumentację skarżącego Prokuratora w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b i lit. c; § 3 ust. 2; § 4 ust. 3 pkt 1 lit. d; § 5; § 13 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5; § 13 ust. 3 i 5 oraz ust. 1 i 2 w rozdziale 9 ("Postanowienia końcowe") załącznika do tej uchwały. Zasadnie Prokurator podniósł ,że regulacje zawarte we wskazanych wyżej jednostkach redakcyjnych wydane zostały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu zbędnym było szczegółowe omawianie motywów dla których Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej zapisów regulaminu, w sytuacji gdy argumentacja Prokuratora została w tym zakresie podzielona również przez Radę Gminy. Przechodząc do omówienia spornego w niniejszej sprawie § 10 ust. 1 zd. drugie Sąd wskazuje, że dostrzegł konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego części wskazanego przepisu obejmującej słowa "określona jako iloczyn zużycia wody wg wskazań wodomierza lub średniego, rocznego zużycia wody i pojemności zbiornika bezodpływowego i odbywa się", jednak z innych powodów niż wskazane w skardze. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi Prokurator zakwestionował określenie częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych jako "nie rzadziej niż raz na dwa miesiące." Wskazany zapis w ocenie Sądu mieści się w zakresie kompetencji przyznanej Radzie Gminy przepisem art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Po pierwsze podkreślić należy, że określa on częstotliwość z jaką należy wywozić nieczystości ciekłe. Po drugie zauważyć trzeba, że zabieg legislacyjny jakim posłużyła się Rada Gminy poprzez określenie "nie rzadziej niż" określa maksymalny okres w jakim nieczystości ciekłe mógłby być nie nieopróżniane ze zbiornika bezodpływowego przy jednoczesnym dopuszczeniu częstszego ich usuwania. Natomiast zakres w jakim Sąd zakwestionował regulację zawartą § 10 ust. 1 zd. drugie obejmował jedynie słowa "określona jako iloczyn zużycia wody wg wskazań wodomierza lub średniego, rocznego zużycia wody i pojemności zbiornika bezodpływowego i odbywa się". W ocenie Sądu rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy jest nieczytelne i całkowicie niezrozumiałe zważywszy, że iloczyn dwóch wartości wyrażonych w jednostkach objętości nie daje wyniku, który mógłby określać czasookres wywozu nieczystości ciekłych. Rada Gminy regulując kwestię częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych powinna to uczynić w taki sposób, aby zapis ten był czytelny, a ponadto, aby potencjalny odbiorca przepis ten mógł odczytać w sposób niepowodujący większych problemów interpretacyjnych. W ocenie Sądu zakwestionowana część § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały w rzeczywistości nie określa częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych, wobec czego niezbędnym było jej wyeliminowanie z treści omawianego przepisu. Zdaniem Sądu nie zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności całego § 10 ust. 2 zd. drugie, bowiem bez wyeliminowanych niniejszym wyrokiem słów, przepis ten może spełniać swoją funkcje w sposób prawidłowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b i lit. c; § 3 ust. 2; § 4 ust. 3 pkt 1 lit. d; § 5; § 10 ust. 1 zd. drugie w zakresie słów: "określona jako iloczyn zużycia wody wg wskazań wodomierza lub średniego, rocznego zużycia wody i pojemności zbiornika bezodpływowego i odbywa się"; § 13 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5; § 13 ust. 3 i 5 oraz ust. 1 i 2 w rozdziale 9 ("Postanowienia końcowe"). W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 oddalił skargę.