I OSK 490/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2796/15 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez D. D. , jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2796/15, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej też: "Kolegium") z dnia [...]r., nr [...], wydaną w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., opisaną wyżej decyzją, utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z [...] r., nr [...], dotyczącą zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Z ustaleń organów wynikało, że podczas kontroli drogowej w dniu [...]r. na [...]w W., funkcjonariusze policji zatrzymali skarżącego, który kierował pojazdem osobowym z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o więcej niż 50 km/h. Funkcjonariusze policji, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017, poz. 1260 ze zm.]), zatrzymali skarżącemu prawo jazdy kat. B, nr [...], wydane [...]r. przez Starostę P. , na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...]do [...] r. i ukarali go mandatem karnym. Komendant Stołecznej Policji pismem z [...]r. powiadomił Starostę P. o popełnionym wykroczeniu. W piśmie z [...]r. skarżący wniósł, na podstawie art. 78 § 2 K.p.a., o przeprowadzenie postępowania dowodowego (np. z nagrania wideo, zdjęć) na okoliczność przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h. Starosta P. wniosku tego nie uwzględnił i decyzją z [...]r., nr [...], na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 1, art. 102 ust. 1c i art. 102 ust. 1e ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 978]) w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, orzekł o zatrzymaniu D. D. prawa jazdy od dnia [...]do [...] r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podał, że nie jest uprawniony do prowadzenia samodzielnych ustaleń w tej sprawie i jest związany treścią informacji funkcjonariusza policji o zatrzymaniu kierującemu pojazdem prawa jazdy w związku z popełnionym czynem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podkreśliło prawidłowość stanowiska organu I instancji, że organy administracyjne nie są uprawnione do weryfikowania treści informacji funkcjonariusza policji o zdarzeniu, w wyniku którego doszło do zatrzymania prawa jazdy. Informacja o zdarzeniu jest dokumentem urzędowym i w związku z tym – zdaniem Kolegium - korzysta z domniemania prawdziwości. D. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niedostateczne udowodnienie okoliczności kierowania pojazdem w sposób przekraczający dozwoloną prędkość o 50 km/h w terenie zabudowanym, b) naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji miał obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, c) naruszenie art. 77 § 1 i 78 § 1 i 2 K.p.a. polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że żądanie przeprowadzenia dowodu dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, d) niewłaściwe zastosowanie art. 76 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że domniemanie prawdziwości wobec sformalizowanej informacji Komendy Stołecznej Policji oznacza związanie organu wydającego decyzję w ten sposób, iż strona nie może skutecznie zgłaszać innych wniosków dowodowych przeciwko treści dokumentu urzędowego, e) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami przez przyjęcie, że okoliczności dopuszczenia się czynu oraz stopień zawinienia nie mają żadnego znaczenia prawnego dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, f) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami przez wydanie decyzji o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy obok nałożenia w drodze mandatu karnego grzywny za wykroczenie, a więc zastosowanie wobec strony podwójnej sankcji za to samo zarzucane mu wykroczenie, g) art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami przez nie zapewnienie stronie adekwatnych gwarancji procesowych, h) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i powołując się w uzasadnieniu na przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), dalej: "ustawa zmieniająca", uznał, że starosta orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy w warunkach związania informacją policji o zatrzymaniu prawa jazdy. W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości i nie może powoływać zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, a więc badać, czy kierujący dopuścił się przekroczenia prędkości. Przywołany przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ma charakter regulacji szczególnej, mającej pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami K.p.a. dotyczącymi postępowania dowodowego. Skarżący nie zakwestionował zasadności nałożenia na niego mandatu karnego za wykroczenie drogowe. Mandat ten stał się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego, co oznacza, że skarżący uznał swoją winę oraz wszystkie okoliczności związane z dokonaniem pomiaru prędkości. W związku z tym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie jest dopuszczalne weryfikowanie ustaleń i rozstrzygnięć, które podlegają kontroli w innym postępowaniu - w sprawach o wykroczenia. Odnosząc się do zarzutu podwójnego ukarania Sąd przypomniał, że w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, nie dopatrzył się wadliwości konstytucyjnych przyjętych rozwiązań legislacyjnych. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1 , 7, 78 § 1 i 15 K.p.a. przez oddalenie skargi i przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie było dopuszczalne weryfikowanie ustaleń i rozstrzygnięć, które podlegają kontroli w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, co doprowadziło do niezweryfikowania zarzutu, że do wykroczenia doszło poza terenem zabudowanym; - naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) na skutek nie wyjścia poza granice skargi i niezbadanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy istotnie skarżący dopuścił się wykroczenia w terenie zabudowanym; - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP na skutek przyjęcia niedopuszczalności skontrolowania w postępowaniu administracyjnym zasadności zarzutu stawianego przez Policję, pomimo, że ani w K.p.a., ani w P.p.s.a. nie ma przepisu ustanawiającego taki zakaz; - naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 – 3 i 80 K.p.a. na skutek oddalenia skargi bez przeprowadzenia ustaleń dotyczących przebiegu i miejsca zdarzenia drogowego, chociaż przepis art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przeciwko treści dokumentu posiadającego cechy dokumentu urzędowego. Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił: - naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że przekroczenie prędkości przez skarżącego miało miejsce w terenie zabudowanym, podczas, gdy taka okoliczność nie wynika z treści mandatu karnego z dnia [...]r.; - naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że przekroczenie prędkości przez skarżącego miało miejsce w terenie zabudowanym, podczas, gdy taka okoliczność nie wynika z treści mandatu karnego z dnia [...]r. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął wywód dotyczący konieczności - w ramach funkcji stania na straży praworządności – przeprowadzania przez organy wszelkich dowodów mających na celu dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w tym wypadku sprawdzenia, na podstawie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, czy rzeczywiście dopuścił się on przekroczenia prędkości. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, nakazujący podejmowanie czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i wywiódł, że w sprawie dopuszczalne było zweryfikowanie przedłożonych przez Policję dokumentów – kserokopii mandatu karnego i zawiadomienia o kierowaniu przez skarżącego pojazdem samochodowym z niedozwoloną prędkością. Wnioskowane przez stronę na tę okoliczność dowody zostały przez organy zignorowane z naruszeniem art. 78 § 1 K.p.a. i innych przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego. Dotyczy to też Sądu I instancji, który oddalając skargę naruszył tym samym przepis art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Wadliwe jest przy tym ustalenie, że skarżący przyjął mandat za przekroczenie prędkości w terenie zabudowanym, gdyż treść mandatu obejmuje jedynie przekroczenie prędkości. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, powołując się na to, że do wykroczenia doszło w terenie zabudowanym, nie odzwierciedla tym samym rzeczywistego stanu rzeczy. Dodatkowo podkreślił, że w przepisach K.p.a. i P.p.s.a. nie ma przepisu zakazującego udowadniania nieistnienia okoliczności stwierdzonych w mandacie karnym, a odmienne stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Nie było też zatem podstaw do zastosowania w sprawie wymienionych w petitum skargi przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do treści art.102 ust. 1c tej ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Okres, o którym mowa w ust. 1c i 1d, oblicza się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji (art. 102 ust. 1e). Jak wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy zmieniającej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2017 r.,: 1) podmiot, który wydał prawomocne rozstrzygnięcie za naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jest zatem informacja pochodząca od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 135 ust.1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym, policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczaną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis art. 7 ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Literalne brzmienie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (użyto w nim sformułowania "starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie otrzymania zawiadomienia o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu ruchu drogowego – na skutek zawiadomienia właściwego organu – starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ ten nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Nie oznacza to oczywiście, że w razie wątpliwości związanych z treścią pisma zawiadamiającego o wykroczeniu organ nie może zwrócić się o stosowne wyjaśnienia, w żadnym jednak wypadku nie może on prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji zasadności nałożenia na kierowcę mandatu karnego (do tego uprawnione są sądy powszechne). W skardze kasacyjnej jej autor kwestionuje jedynie to, że do przekroczenia dozwolonej prędkości o więcej niż 50 km/h doszło w terenie zabudowanym, podnosząc, że w przyjętym przez niego mandacie brak jest takiej informacji. Okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak przydawanego znaczenia, gdyż w mandacie karnym wyraźnie wskazano miejsce popełnienia wykroczenia – [...] w W., co w sposób wystarczający potwierdza prawdziwość zawiadomienia z dnia [...]r. skierowanego przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji do Starosty P. , w części dotyczącej popełnienia wykroczenia na obszarze zabudowanym. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował przy tym ustalonego przez organy i Sąd I instancji miejsca, w którym doszło do przekroczenia prędkości i nie wskazywał innej lokalizacji tego wykroczenia. W świetle powyższego wszelkie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące niekompletności materiału dowodowego oraz nieodniesienia się do zarzutów dotyczących kwestii miejsca popełnienia wykroczenia należało uznać za nieusprawiedliwione. Nie doszło też do naruszenia zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, gdyż organy podjęły kontrolowane decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy prawa a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uzasadnił wydany przez siebie wyrok, odnosząc się do wszystkich mających znaczenie prawne kwestii poruszonych we wniesionej do tego Sądu skardze. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.