II SA/Rz 777/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [.] Sp. z o.o. z/s w [.] (dalej też zwanej Spółką) jest decyzja [.] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.] /2015, znak [.] w przedmiocie nadzoru sanitarnego, którą wydano w następującym stanie sprawy; W dniach 10 i 11 grudnia 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii W [.] przeprowadzili kontrolę weterynaryjną w Spółce [.] Sp. z o.o. z/s w [.], której wyniki utrwalono w protokole nr [.]. Na tej podstawie zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za niezapewnienie wymagań weterynaryjnych. Decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.] /2015, znak PIW [.], Powiatowy Lekarz Weterynarii w [.] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5000,00 zł za niespełnianie wymogów prawa żywnościowego. Od 1 stycznia 2014 r. Spółka nie przeprowadziła bowiem badań produkowanych przetworów mięsnych w zakresie kryteriów bezpieczeństwa żywności, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych, jak też badań w zakresie kryteriów higieny procesu. Ponadto stwierdzono, że nie zostały pobrane i zbadane próbki środowiskowe w celu potwierdzenia skuteczności mycia i dezynfekcji, jak również nie zostały pobrane i zbadane próbki środowiskowe w kierunku obecności Listeria monocytogenes. Spółka nie spełnia zatem wymagań wynikających z rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE.L.2004.139.1, z późn. zm.). Podstawę prawną wymierzenia kary stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1577). Opisaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu niezwykle lakonicznego odwołania Spółki, Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w oparciu o wyniki kontroli prawidłowo ocenił, że kontrolowana Spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z rozporządzenia (WE) 852/2004. Było to wynikiem zaniedbań w zakresie stosowania obowiązującego prawa weterynaryjnego. Wymierzenie kary było w takiej sytuacji obligatoryjne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie: 1) art. 127 i 137 Kpa poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy i obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia, 2) art. 7, 8, 77 Kpa poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, 3) art. 107 Kpa poprzez wydanie decyzji niespełniającej wymagań określonych w tym przepisie z uwagi na brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się organ przy jej wydawaniu oraz niesporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego powiązanego z osnową decyzji. Spółka wskazała m.in., że w pkt 15 i 16 preambuły rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, zawarto definicję elastyczności w zakresie wymogów HACCP. W ramach powyższej zasady niezbędne jest uwzględnienie, że w niektórych przedsiębiorstwach sektora spożywczego nie jest możliwe zidentyfikowanie krytycznych punktów kontroli oraz, że w niektórych przypadkach dobra praktyka higieny może zastąpić monitorowanie krytycznych punktów kontroli. Jak również wymóg zachowania odpowiedniej liczby dokumentów musi być elastyczny, aby nie powodował nadmiernego obciążenia dla małych przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, które jednakże Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w przedmiocie wymierzenia [.] Spółce z o.o. w [.] kary pieniężnej w wysokości 5000 zł w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1577, zwanej dalej u.p.p.z.) oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 93, poz. 600). Zgodnie z art. 26 ust. 1 lit. a u.p.p.z., kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r.), zwanym dalej rozporządzeniem nr 852/2004, lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia (...) podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 26 ust. 2 u.p.p.z. zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r., które w § 1 pkt 8 przewiduje karę pieniężną w wysokości od 1000 zł do 33000 zł za niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lub art. 5 rozporządzenia nr 852/2004. Według art. 4 ust. 3 w/w rozporządzenia nr 852/2004 podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze, gdzie właściwe, przyjmują następujące szczególne środki higieny: a) zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych; b) procedury niezbędne do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia; c) zgodnej z wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych; d) utrzymywanie łańcucha chłodniczego; e) pobieranie próbek i analiza. Jak wynika z decyzji organów obydwu instancji podstawą nałożonej kary pieniężnej były ustalenia przeprowadzonej w dniach 10 i 11 grudnia 2014 r. kontroli weterynaryjnej zawarte w protokole kontroli nr [.] mające świadczyć o naruszeniu art. 4 ust. 3 lit. a i e rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 19a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1482) przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Według art. 19 f tej ustawy ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Wymagania, jakie powinien spełniać protokół z przeprowadzonej kontroli określone zostały w art. 19d ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, który stanowi, iż z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli zawierający: 1) oznaczenie podmiotu kontrolowanego, jego siedzibę i adres, imię i nazwisko kierownika podmiotu kontrolowanego, z uwzględnieniem zmian zaistniałych w okresie objętym kontrolą; 2) imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe kontrolującego oraz numer i datę wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli; 3) datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli, ze wskazaniem dni przerw w kontroli; 4) określenie przedmiotu kontroli; 5) opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków; 6) pouczenie o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli; 7) wzmiankę o wniesieniu zastrzeżeń; 8) omówienie dokonanych w protokole kontroli poprawek, skreśleń i uzupełnień; 9) wzmiankę o doręczeniu podmiotowi kontrolowanemu protokołu kontroli; 10) podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli; 11) wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli; 12) oznaczenie odpowiednią klauzulą tajności protokołu kontroli lub jego fragmentu w przypadku, gdy protokół zawiera informacje niejawne. Zgodnie z art. 19d ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej protokół sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Według ust. 4 tego przepisu jeden egzemplarz protokołu kontroli przekazuje się podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem, drugi włącza się do akt kontroli. Stosownie do art. 19e tej ustawy podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli (ust. 1). Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli (ust. 2). W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń (ust. 3). Podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania (ust. 4). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń (ust. 5). Odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli (ust. 6). Jak wcześniej wskazano według art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę m.in. do podjęcia dalszych czynności czy wydania decyzji. Zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Powyższy przepis w zakresie mocy dowodowej należy łączyć z wyżej przytoczonymi unormowaniami ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Jednakże, aby protokół kontroli mógł być traktowany jako dokument urzędowy a ustalenia kontroli bez konieczności dodatkowych ustaleń w toku postępowania mogły stanowić podstawę wydania decyzji (zgodnie z art. 19f ustawy), musi on spełniać ustawowe wymogi. Tymczasem znajdujący się w aktach dokument tych wymogów nie spełnia: nie wypełnione, bez żadnych wpisów, daty ani podpisów pozostają rubryki przeznaczone na podpis i pieczęć osoby reprezentującej zakład a także te dotyczące ewentualnej odmowy podpisania protokołu kontroli. Z treści tego dokumentu wynika, iż prokurent KJ potwierdził jedynie odbiór tego protokołu (na marginesie – z akt przedstawionych Sądowi nie wynika, czy w dniu odbioru protokołu w/w istotnie sprawował funkcję prokurenta a znajdujący się w aktach sądowych wydruk informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorstw z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdza stan na dzień 19 maja 2015 r. – a więc późniejszy niż data doręczenia protokołu). Z wyżej przytoczonych przepisów ustawy o inspekcji weterynaryjnej jasno wynika, że procedurę sporządzenia protokołu kontroli kończy dopiero albo złożenie podpisu przez osobę reprezentującą kontrolowany zakład albo odmowa podpisania protokołu z możliwością wyjaśnienia przyczyn tej odmowy (art. 19e ust. 4 i 5 ustawy) w określonym w/w przepisami terminie. Braki w zakresie podpisu osoby reprezentującej zakład czy odmowy podpisania powodują, że znajdujący się w aktach dokument nie mógł korzystać z mocy dowodowej przyznanej mu przez przepisy art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w związku z art. 76 § 1 K.p.a. Może on być traktowany co najwyżej jako adnotacja służbowa mająca znaczenie jedynie pomocnicze. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1864/13 (zob. Lex nr 1666084), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, dokument taki nie może stanowić podstawy do dalszych działań organu, w tym nałożenia kary za nieprzestrzeganie wymagań prawa żywnościowego. Tymczasem – co już wcześniej wskazano – omawiany protokół kontroli w tym przypadku stanowił podstawę do wymierzenia kary w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.z. Na jego zapisach oparto wszelkie ustalenia w decyzjach organów obydwu instancji. Powyższe stanowi nie tylko naruszenie przepisów prawa procesowego, takich jak art. 76 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. przez co wątpliwe są ustalenia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), ale też prawa materialnego – w zakresie wyżej przedstawionych unormowań ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz w konsekwencji art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.z. Uchybienia te z pewnością mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy bo stan faktyczny ustalono w oparciu o dowód niespełniający kryteriów ustawowych, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., mimo że zarzutów w tym przedmiocie strona w skardze nie złożyła. W tej sytuacji odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi byłoby przedwczesne. Co do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że organ II instancji co prawda rozpatrzył ponownie sprawę na skutek odwołania, ale oparł decyzję na jedynym dowodzie, który jednak nie spełniał wymogów ustawowych. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzone na rzecz skarżącego koszty to wpis od skargi. W ponownym postępowaniu organy w pierwszej kolejności rozważą możliwość usunięcia stwierdzonych braków protokołu kontroli, ewentualnie uzupełnią postępowanie dowodowe, ocenią zebrany materiał dowodowy i wydadzą stosowne do wyników decyzje.