II OSK 954/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1225/16 w sprawie ze skargi Z.A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.A. (dalej jako "skarżący") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdził skarżącemu status osoby represjonowanej z powodów politycznych. Następnie skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy pieniężnej w związku z trudną sytuacją materialną i zdrowotną wnosząc o przyznanie kwoty 400 zł miesięcznie. Ponadto skarżący wniósł o stałe dofinansowanie pobytu w Domu Seniora w Drożdżówce w wysokości 1901 zł miesięcznie. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu przyznania pomocy pieniężnej w żądanej wysokości. Organ ustalił, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo. Utrzymuje się emerytury rolniczej w wysokości 1153,62 zł miesięcznie. Po odliczeniu dodatku pielęgnacyjnego emerytura wynosi 941,45 zł miesięcznie. Skarżący ma znaczny stopień niepełnosprawności z koniecznością stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z załączoną dokumentacją medyczną był wielokrotnie hospitalizowany (dołączono kserokopie kart informacyjnych leczenia szpitalnego) i nadal leczony jest na choroby przewlekłe. Organ wskazał, że decyzją z [...] października 2015 r. przyznano skarżącemu świadczenie w wysokości 400 zł miesięcznie na okres 60-ciu miesięcy od października 2015 r. do września 2020 r. Natomiast decyzją z [...] listopada 2015 r. przyznano skarżącemu pomoc pieniężną w wysokości 5000 zł. Pomoc została przyznana w związku z trudną sytuacją materialną i zdrowotną na pokrycie kosztów pobytu sanatoryjnego i zakupu leków. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. 2015 r. poz. 693 ze zm. – dalej jako "ustawa o działaczach opozycji") pomoc pieniężną przyznaje się nie częściej niż raz na 12 miesięcy. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] marca 2016 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2016 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzje organu nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który powołał się na art. 10 ust. 6 ustawy o działaczach opozycji. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 ustawy o działaczach opozycji, ustawodawca ustanowił na rzecz działacza opozycji antykomunistycznej prawo do świadczenia pieniężnego (jednorazowego), jak i do pomocy pieniężnej w wysokości w niej uregulowanej. Brak jest podstaw do żądania, żeby żądane koszty były w całości pokrywane przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 3 § 1, § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, dalej jako "p.u.s.a.") przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy następujących przepisów: Po pierwsze, art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji przez jego niezastosowanie w tej sprawie. Po drugie, art. 10 ust. 5 i ust. 6 ustawy o działaczach opozycji przez ich niewłaściwe zastosowanie. Po trzecie, art. 10 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji w zakresie, który stanowi o przyznaniu pomocy pieniężnej na opłacanie pomocy pielęgnacyjnej - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że tego rodzaju pomoc może być przyznana wyłącznie w formie pomocy jednorazowej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 i w związku z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego przez organ, który dowolnie przyjął, że przypadek skarżącego nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji, a w konsekwencji, że brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (według spisu lub wobec jego braku, według norm przepisanych), przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, a w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, pomoc pieniężna może być przyznana osobom uprawnionym znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej lub w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych. Pomoc pieniężna może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa oraz opłacanie pomocy pielęgnacyjnej (art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy). Kryteria dochodowe dla przyznania pomocy pieniężnej zostały określone w art. 10 ust. 3 i 4 ustawy o działaczach opozycji. Z art. 10 ust. 5 tejże ustawy, wynika zasada, że w przypadku trudnej sytuacji materialnej, a także zaistnienia zdarzeń losowych oraz na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych ułatwiających pracę i życie, a także dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, pomoc pieniężna jest przyznawana w formie pomocy jednorazowej (a jednocześnie przepis określa warunki przyznania tej pomocy). Natomiast art. 10 ust. 6 ustanawia zasadę, że pomoc pieniężną przyznaje się nie częściej niż raz na 12 miesięcy. Wyjątek od zasad określonych w art. 10 ust. 3 – 6 ustawy o działaczach opozycji ustawodawca przewidział w art. 10 ust.7 tej ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 3-6. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w takim wypadku organ działa w granicach uznania administracyjnego. To szczegółowe przytoczenie zasad przyznawania pomocy pieniężnej na zasadach określonych w art. 10 ustawy o działaczach opozycji ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia podniesionych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niezastosowania art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji. Organ dokonał oceny sytuacji finansowej skarżącego i doszedł do przekonania, że pomoc taka nie może mu zostać przyznana zarówno na zasadach ogólnych, jak również na podstawie wyjątku z art. 10 ust. 7 cytowanej ustawy. Należy mieć na uwadze, że w takim wypadku organ działa na podstawie uznania administracyjnego, co powoduje, że kontrola sądu administracyjnego jest w takim wypadku ograniczona. Niewątpliwie organ dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim uwzględnił przyznaną wcześniej skarżącemu pomoc pieniężną oraz jej wysokości i przeznaczenie. Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nawet przyjęcie, że jest ono nieco lakoniczne nie podważa stwierdzenia, że jest wewnętrznie spójne i przekonujące. Zakres swobody organu administracji orzekającego w granicach uznania administracyjnego, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Uznaniowe akty administracyjne są oparte na konkretnych przepisach, ilość rozwiązań dla decyzji uznaniowej organu ogranicza interes indywidualny oraz społeczny, a niezbędnym elementem ich legalności jest przeprowadzenie procesu decyzyjnego zgodnie z procedurą (w szczególności prawidłowym i dokładnym ustaleniem stanu faktycznego). Organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego, co niewątpliwie miało miejsce w tej sprawie. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania decyzji uznaniowej. Prawidłowość postępowania administracyjnego i jego legalności dotyczy bowiem również przekroczenia granic uznania administracyjnego. Granice uznania to zespół okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Działanie w ramach uznania administracyjnego pozostawia organom administracyjnym możliwość wyboru jedynie pomiędzy skutkami prawnymi znajdującymi uzasadnienie we względach celowości gospodarczej, zasadach współżycia i interesu społecznego, polityce państwa, czyli zasadach wynikających z dyspozycji art. 7 k.p.a. W tej sprawie organy wyważyły te okoliczności, nie dopuszczając się w tym zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego, co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 i 6 ustawy o działaczach opozycji przez ich błędne zastosowanie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepisy te znajdowały zastosowanie w tej sprawie, co wynika wprost z wniosku skarżącego złożonego do organu. Skarżący ubiegał się bowiem o przyznanie pomocy pieniężnej w związku z trudną sytuacją materialną i zdrowotną oraz o stałe dofinansowanie pobytu w Domu Seniora. Tak sformułowany wniosek wymagał oceny w oparciu między innymi o art. 10 ust. 5 i 6 cytowanej ustawy. Dopiero stwierdzenie, że przesłanki z tych przepisów nie zostały spełnione pozwalało organowi na ocenę, czy jest możliwe odstąpienie od zasad przewidzianych w tym przepisie na podstawie wyjątku z art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji. Po trzecie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pomoc pieniężna może być przyznana tylko w formie pomocy jednorazowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji stwierdził jedynie, że "ustawodawca ustanowił na rzecz działacza opozycji antykomunistycznej jedynie prawo do świadczenia pieniężnego (jednorazowego), jak i do pomocy pieniężnej w wysokości w niej uregulowanej". Sąd I instancji dostrzegł zatem, że pomoc pieniężna może być przyznana zarówno jednorazowo (a więc w przypadkach określonych w art. 10 ust. 5 ustawy o działaczach opozycji) jak i na innych warunkach. Z zacytowanego wyżej uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika w żaden sposób ogólne stwierdzenie, że pomoc pieniężna na opłacenie pomocy pielęgnacyjnej określona w art. 10 ust. 2 ustawy może być przyznana tylko w formie pomocy jednorazowej. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty dotyczące przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 oraz w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 i w związku z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do polemiki z dokonaną w granicach uznania administracyjnego oceną organu dotyczącą przesłanek przyznania skarżącemu pomocy na szczególnych warunkach, o czym stanowi art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji. Jak już wyżej wskazano, tego rodzaju oceny organ dokonał i brak jest podstaw do uznania, że ocena ta miała charakter dowolny. Uzasadnienie Sądu I instancji jest w tym zakresie lakoniczne, ale w warunkach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Po piąte, z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych przez wskazane wyżej przepisy ustrojowe i na tej podstawie dokonał zastosowania prawidłowej normy wynikowej z art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na brak naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. nie znajdowały w tej sprawie zastosowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu, bowiem orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.).