I OSK 584/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1550/13 w sprawie ze skargi R.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżąca R.K. wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 k.p.a., o następującej treści: 1) od jakiego dnia i na podstawie jakich przepisów prawa w 1990 r. stała się funkcjonariuszem Policji; 2) w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od dnia stania się policjantem do dnia 1 lutego 1991 r. Nadmieniła, że zaświadczenie jest jej potrzebne do przedłożenia w Sądzie Okręgowym [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 maja 1990 r., kiedy ogłoszono ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) i ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180) wnioskodawczyni była nadal funkcjonariuszem Wydziału [...], a zatem podlegała zapisom przepisów końcowych obydwu z nich (art. 148-151 ustawy o Policji i odpowiednio art. 129-134 ustawy o UOP). Dodał, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z dnia 7 stycznia 1991 r. Nr 2, poz. 5), z dniem 8 kwietnia 1991 r. wydziały [...] funkcjonujące przy komendach wojewódzkich Policji uległy likwidacji, a Minister Spraw Wewnętrznych zobowiązany został do przekazania wojewodom, zgodnie z właściwością miejscową, dokumentów, mienia oraz etatów pozostających dotychczas w dyspozycji podlegających mu wydziałów [...]. Policjanci pełniący służbę w dotychczasowych wydziałach [...] zostali z mocy prawa zwolnieni ze służby. Organ wskazał, że z akt osobowych wynika, że wnioskodawczyni w dniu 17 stycznia 1991 r. złożyła raport o przeniesienie z Wydziału [...] do Wydziału [...] KWP oraz podpisała oświadczenie, że w związku z przekazaniem pionu [...] KWP w gestie wojewody, wyraża zgodę na mianowanie na równorzędne stanowisko w Wydziale [...] KWP w [...]. W wyniku pozytywnego rozpatrzenie powyższego raportu, z dniem 1 lutego 1991 r. wnioskodawczyni została mianowana na stanowisko [...] Wydziału [...] KWP w [...]. Konkludując organ wskazał, że na podstawie znajdujących się w Archiwum KWP w [...] akt osobowych wnioskodawczyni oraz zbiorów rozkazów, jak również cytowanych wyżej przepisów i ustaleń, zaświadczenie o jakie ww. wnosi nie może zostać wydane. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia R.K. do Komendanta Głównego Policji, w którym wskazała, że w jej ocenie wydanie zaświadczenia w żądanym zakresie jest możliwe i żąda jego wydania. Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności odniósł się do terminu wniesienia zażalenia i uznał, że zostało ono złożone w terminie. Dalej organ wskazał, że zasadna jest odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, ponieważ z analizy akt osobowych wnioskodawczyni oraz zbiorów rozkazów nie ujawniono okoliczności mogących dać podstawę do wydania żądanego przez nią zaświadczenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, iż twierdzenie organu, że nie można wydać zaświadczenia w prostej, oczywistej, znanej organowi z urzędu kwestii nie podając przy tym żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest całkowicie niezasadne. W jej ocenie odmowa wydania zaświadczenia winna być szczegółowo wyjaśniona - dlaczego nie można ustalić daty, od której stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo na podstawie jakich przepisów prawa stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od czasu stania się policjantem do dnia 1 lutego 1991 r., mimo że wszystkie dokumenty z tego okresu są w jej aktach osobowych. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie wydania zaświadczenia w żądanym zakresie. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie swoich rozważań zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do terminowości wniesienia zażalenia. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest natomiast informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii. Sąd przytoczył przepisy art. 217 § 2, art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a. i zważył, że w niniejszej sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z tych przepisów. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy wskazały bowiem, że nie mogą wydać zaświadczenia żądanej treści, jednak nie uzasadniły swojego stanowiska, poprzestając na opisaniu stanu faktycznego w sprawie i zacytowaniu przepisów prawa i orzecznictwa sądowego. Sąd zalecił aby ponownie rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia organ ocenił jej żądanie pod kątem art. 217 i art. 218 k.p.a., a w przypadku gdy uzna, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odpowiadając na pytania skarżącej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając ten wyrok w całości. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1, w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu władzy polegające na nierozpoznaniu całokształtu sprawy oraz przyjęciu, że organ naruszył zasady określone w art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. nie wydając zaświadczenia: a) potwierdzającego datę nabycia statusu policjanta i na podstawie jakich przepisów, w sytuacji gdy powyższe informacje wynikają bezpośrednio z brzmienia przepisów prawa i nie wymagają potwierdzenia w formie zaświadczenia, b) rodzaj jednostek organizacyjnych oraz ich podległości, w sytuacji gdy informacje te nie znajdują potwierdzenia w posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych, co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez błędną ocenę, że ziściły się przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ) p.p.s.a. i spowodowało bezzasadne uchylenie postanowień obu instancji. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał się na argumenty uzasadniające stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu odwołując się przy tym do stanowiska judykatury w kwestii wydawania zaświadczeń. W szczególności skarżący kasacyjnie organ wskazał, że dla potwierdzenia faktów i okoliczności prawnych, które wynikają z mocy samego prawa nie wydaje się zaświadczeń. Tymczasem R.K. stała się policjantem na mocy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z mocy samego prawa. Z przepisów tej ustawy wynika, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami oraz że dotychczasowi funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa, którzy podejmą służbę w Policji albo zostaną zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowują odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia. W ocenie organu powyższe przepisy, ich treść oraz skutki z nich płynące nie mogą stanowić przedmiotu ustaleń w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W aktach osobowych R.K. brak jest rozkazów personalnych potwierdzających datę oraz sam fakt stania się funkcjonariuszem Policji. Z powyższego płynie wniosek, że Sąd pierwszej instancji wbrew nakazowi zawartemu w art. 133 § 1 p.p.s.a. nie przeanalizował akt osobowych. To z kolei spowodowało, że Sąd doszedł do błędnej oceny, iż organ był zobowiązany udzielić skarżącej informacji w zakresie daty stania się funkcjonariuszem Policji oraz z jakich przepisów prawa ten fakt wynikał. Ta okoliczność wskazuje również na fakt, iż Sąd pierwszej instancji wbrew obowiązkowi zbadania sprawy w sposób wieloaspektowy, a wynikający z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonał kontroli niepełnej, skupionej jedynie na domniemanych uchybieniach organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.K. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że organy Policji nie wyjaśniły dlaczego nie można ustalić daty, od której skarżąca stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo na podstawie jakich przepisów prawa stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od czasu stania się policjantem do dnia 1 lutego 1991 r. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, iż organ nie dostrzegł faktu, że potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, czy też jego odmowa, musi wynikać z określonych, wskazanych w rozstrzygnięciu okoliczności, które zostaną następnie ocenione w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie, że wobec treści żądania skarżącej, wydanie zaświadczenia mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o fakty bądź stan prawny wynikające z prowadzonych przez organy Policji ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organy Policji nie wykazały jednak, że nie dysponują danymi, które umożliwiałyby wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W szczególności zauważyć należy, że stanowisko organów obydwu instancji opiera się na twierdzeniu, że w aktach osobowych skarżącej brak jest dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do potwierdzenia żądanych przez nią okoliczności. Analiza akt osobowych zdaje się potwierdzać to stanowisko. Umknęło jednak organom, że zaświadczenie o żądanej treści może być wydane nie tylko na podstawie akt osobowych, ale również na podstawie wszelkich innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Skoro zatem w aktach osobowych istnieje, jak twierdzą organy "luka", to obowiązkiem organu przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy organ dysponuje innymi danymi (poza aktami osobowymi). Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Oczywistym jest przy tym, że przepis ten nie upoważnia organu do prowadzenia postępowania w celu kreowania określonych dokumentów czy faktów. Oczywistym powinno być natomiast, że skoro zaświadczenie ma być wydane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry bądź inne dane, to w pierwszej kolejności zadaniem organu jest ustalenie, jakimi danymi dysponuje. Brak takiego ustalenia czyni postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia co najmniej przedwczesnym, a z pewnością wadliwym, jako wydanym z naruszeniem art. 218 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca będąc funkcjonariuszem również przed dniem 1 lutego 1991 r. musiała pobierać uposażenie. Uposażenie takie musiało być ewidencjonowane w dokumentacji finansowo-księgowej jednostki Policji lub innej jednostki, która była jej poprzednikiem. Jest wielce prawdopodobne, że na podstawie tej dokumentacji możliwe byłoby ustalenie okoliczności, o które skarżąca wystąpiła żądając wydania przedmiotowego zaświadczenia. Nie można oczywiście wykluczyć, że dokumentacja taka w chwili obecnej nie znajduje się w posiadaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Gdyby takiej dokumentacji organ nie posiadał, wówczas winien był wskazać tę okoliczność w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W miarę posiadanej wiedzy winien byłby również wskazać, gdzie skarżąca takiej dokumentacji może poszukiwać. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii i oparcie się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w aktach osobowych skarżącej dodatkowo przemawia za prawidłowym zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Kontrolowane postanowienia wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać też wypadnie, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie doszedł do błędnej oceny, iż organ był zobowiązany udzielić skarżącej informacji w zakresie daty stania się funkcjonariuszem Policji oraz z jakich przepisów prawa ten fakt wynikał. Sąd ten we wskazaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie zalecił aby ponownie rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia organ ocenił żądanie skarżącej pod kątem art. 217 i art. 218 k.p.a., a w przypadku gdy uzna, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odpowiadając na pytania skarżącej. Tego rodzaju zalecenie nie tylko nie nakazuje organowi wydania zaświadczenia żądanej treści, ale wręcz przewiduje możliwość ponownej odmowy wydania takiego zaświadczenia, o ile w ponownym, prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ nie znajdzie podstaw do jego wydania. Sąd pierwszej instancji zasadnie też wskazał, że organy winny były wyjaśnić, dlaczego nie można ustalić daty, od której skarżąca stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo na podstawie jakich przepisów prawa stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od czasu stania się policjantem do dnia 1 lutego 1991 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.