II OZ 375/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 964/15 zawieszającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a termin rozpoznania tej sprawy nie jest znany w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). należało niniejsze postępowanie zawiesić. Sąd zwrócił uwagę, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie nie została dotychczas rozpoznana sprawa ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, z decyzji tej wynika prawo Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sprawa ta o sygn. akt II SA/Ol 434/15 nie została dotychczas rozpoznana, a terminu jej rozpatrzenia określić nie można, gdyż skarżąca wniosła o wyłączenie od jej rozpoznania sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i obecnie trwa procedura związana z tą kwestią. Sąd podkreślił, że decyzja wojewody o ograniczeniu korzystania z nieruchomości nie tylko została zaskarżona do Sądu, ale postanowieniem z dnia 23 lipca 2015 r. Sąd wstrzymał jej wykonanie. Sąd stwierdził, że bez wątpienia badanie prawidłowości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych przepisami prawa, jedną z nich jest prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a obecnie rozstrzygnięcie tej kwestii zwłaszcza w świetle postanowienia z dnia 23 lipca 2015 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie jest możliwe. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. C. (dalej jako skarżąca) zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zawieszenie postępowania z uwagi na brak zależności pomiędzy rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie oraz wynikiem sprawy zawisłej przed WSA w Olsztynie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Ol 434/15. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Skarżąca nie zgadza się, z poglądem Sądu że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się przed WSA w Olsztynie, dotyczącym decyzji, z której wynika prawo spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do niniejszej sprawy. Jej zdaniem bez względu na treść rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 434/15 Sąd może sprawę rozstrzygnąć we własnym zakresie. Wskazała, że w czasie procedowania przez organy obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestor (spółka) nie dysponował prawomocną decyzją administracyjną. Okoliczność ta była znana organowi II instancji bowiem to jego decyzja została zaskarżona do WSA w Olsztynie, a konsekwencje dla jej wykonalności wynikają wprost z ustawy. Mimo tego organ nie zawiesił postępowania administracyjnego, a wydał decyzję w sprawie. Wskazała, że poza wadami merytorycznymi zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej. Skarżąca uznała, że dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji sposób ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości nie ma znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (tak w postanowieniu NSA z 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 2189/13 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem skorzystania z tej podstawy prawnej, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości UE i Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte (vide np. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. o sygn. akt II FZ 278/11, publik. ONSAiWSA z 2012 r. nr 6, poz. 99). Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t., dalej jako ustawa Prawo budowlane) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego) należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie, która dotyczy skargi na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kętrzyńskiego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji M. – M. – odcinek gazociągu [...]m do [...]m, na działce nr [...] obręb W., gmina K., inwestor P. Sp. z o.o. jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał ostateczną decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] marca 2015 r., na mocy której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie W., gmina K., stanowiącej własność skarżącej, poprzez udzielenie zezwolenia P. Sp. z o.o., na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia [...], relacji M. – M. Podstawę prawną wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości podlegającej zainwestowaniu był art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 j.t., dalej jako u.g.n.). Z treści tego przepisu wynika, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości do sądu administracyjnego co spowodowało, że ta ostateczna decyzja została poddana kontroli legalności. Okoliczność ta powoduje, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oparte na wskazanej wyżej decyzji, będące jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) zostało zakwestionowane. Zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter zbliżony do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 122 ust. 1 u.g.n. Jest szczególnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Można zatem przyjąć, że ostateczna decyzja rozstrzygająca o sposobie korzystania z nieruchomości spełnia funkcję dowodu wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podnieść należy, że wykonanie zaskarżonej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało wstrzymane mocą postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/OL 434/15. W tym postanowieniu stwierdzono, że wstrzymanie wykonania decyzji opartej na art. 124 ust. 1 u.g.n. w sytuacji zaskarżenia tej decyzji do sądu powinno zostać wstrzymane przez organ z urzędu na mocy art. 9 u.g.n. Skoro jednak organ tego nie uczynił, to uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd. Wracając do realiów niniejszej sprawy dotyczącej skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę gazociągu stwierdzić należy, że brak wykonalności decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości skutkuje tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę traci jedną z przesłanek swojej legalności. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, że pozwolenie na budowę gazociągu w dalszym ciągu spełnia wymóg dotyczący wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została zakwestionowana skargą do sądu oraz wstrzymano jej wykonanie, to element konieczny prawidłowej oceny wydania pozwolenia na budowę (tytuł prawny do dysponowania nieruchomością) na tym etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przestał istnieć w obrocie prawnym do czasu wydania wyroku w sprawie ze skargi na decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. W tej sytuacji twierdzenia skarżącej o niezasadności zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § pkt 1 P.p.s.a. jest nieuzasadnione. Wynik toczącego się postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 434/15 w istocie przesądza o możliwości dokonania kontroli legalności decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Przyjmując hipotetycznie, że decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości zostałaby uchylona, to wówczas decyzja o pozwoleniu na budowę gazociągu utraciła by element konieczny do jej wydania w postaci wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego wynika, że rozstrzygnięcie o legalności decyzji o pozwoleniu na budowę zależy od wyniku innego toczącego się postępowania tj. od postępowania ze skargi na decyzję o sposobie korzystania z nieruchomości prowadzoną pod sygn. akt II SA/Ol 434/15. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było uzasadnione do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt. II SA/Ol 434/15. Okoliczność zainicjowania przez skarżącą procedury wyłączenia sędziów WSA w Olsztynie od rozpoznania sprawy II SA/Ol 434/15 co prawda nie jest przesłanką zawieszenia postępowania sądowego lecz wpływa na przebieg tego postępowania. Z tego względu prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że termin wydania rozstrzygnięcia w ww. sprawie jest trudny do przewidzenia i niejako też z tej przyczyny zawieszenie postępowania ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę było zasadne. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w przypadku uchylenia lub zmiany przez WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 434/15 decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powstanie podstawa prawna z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione) do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Taka sytuacja także wskazuje na związek rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Ol 434/15 z niniejszą sprawą i uzasadnia zawieszenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w zażaleniu żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 P.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).