I GSK 1462/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.), Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA (del.) Anna Apollo, Protokolant Natalia Ciepielewska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 689/15 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 689/15, który po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. [...] Przedszkola w N., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji za 2010 rok: uchylił zaskarżoną decyzję; określił, że decyzja ta nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od SKO na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 5.533 zł. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Przedszkole w N., prowadzone przez Z. W. w 2010 roku otrzymało z budżetu Miasta N. dotację podmiotową na działalność oświatową w kwocie 216.668,84 zł. Prezydent Miasta N. przeprowadził następnie kontrolę w zakresie m.in. prawidłowości wykorzystania tej dotacji w 2010 r. zakończoną protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W protokole stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca roku oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca wniosła zarzuty od wyników tej kontroli. Prezydent Miasta N., decyzją z dnia [...] września 2014 r. nałożył na skarżącą obowiązek zwrotu środków dotacji podmiotowej z 2010 r. w kwocie 6.340,60 zł, stanowiącą część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz obowiązek zwrotu kwoty 98.764,87 zł stanowiącą kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ określił również terminy naliczania odsetek należnych od ww. kwot. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Kolegium: uchyliło zaskarżoną decyzję w jej punkcie 1 i punkcie 2 i nałożyło na skarżącą obowiązek zwrotu dotacji oświatowej do budżetu Miasta N., jako niewykorzystanej do końca 2010 r. w kwocie 688,40 zł oraz określiło termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty, jak od zaległości podatkowych od dnia 1 lutego 2011r. (v. pkt I decyzji SKO z dnia [...] lutego 2015r.) oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie tj. w części nakładającej na skarżącą obowiązek zwrotu dotacji podmiotowej za rok 2010 w kwocie 98.764,87 zł , jako kwoty wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem (v. pkt 2 ww. decyzji SKO) Skarżąca nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła skargę do WSA w Krakowie. Sąd I instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jak wskazał WSA, oceniając postępowanie odwoławcze przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu oraz treść zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), gdyż organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie. Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie i nakaz zwrotu kwoty dotacji przyznanej podmiotowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne za cały jeden rok budżetowy. Zatem mając na uwadze dyscyplinę finansów publicznych, istnieje konieczność wyjątkowo precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Według WSA, sytuacja ta zachodzi w niniejszej sprawie tym bardziej, że to organ administracji wykazuje w decyzji administracyjnej, dlaczego poszczególne wydatki organu prowadzącego przedszkole są sprzeczne z zasadami dotacji i nie mogą być pokryte ze środków publicznych. Sąd stwierdził, że w istocie rozważania Kolegium odnośnie zakwestionowanych wydatków sprowadzają się do kilku zdań. Kolegium po omówieniu na stronie 5 decyzji działania organu I instancji i stwierdzenia, że było ono prawidłowe zawarło sformułowanie, że "Zatem okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji wynikały z zebranego materiału dowodowego oraz miały w nim w zdecydowanej części umocowanie". Zdaniem Sądu I instancji, przy tak sformułowanym stwierdzeniu nasuwa się oczywisty wniosek, że pewne ustalone przez organ okoliczności nie miały umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym, czyli w konsekwencji zostały poczynione dowolnie. Kolegium jednak nie rozwinęło tego wątku i nie sposób w związku z tym stwierdzić, czy pomimo kilkukrotnego podkreślania w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, tak jest w rzeczywistości. Odnosząc się już natomiast do kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium stwierdziło jedynie, że "Dlatego też wydatki pokryte z dotacji oświatowej za rok 2010 na płace pracowników niepedagogicznych i pochodne od nich, usługi księgowe w zakresie rozliczeń z ZUS, przekazy elektroniczne, koszty eksploatacji samochodu stanowiącego własność podmiotu prowadzącego [...] Przedszkole, oraz koszty wyżywienia dzieci wydatki za usługi cateringowe za zakup wyżywienia wydatkowanych z dotacji za rok 2010 na podstawie kontrolowanych faktur wskazanych w uzasadnieniu decyzji oraz zbadanych w zaskarżonej decyzji wynikające z wykazanych i badanych faktur a w szczególności wydatki poniesione z przyznanej dotacji oświatowej za rok 2010 na podstawie udokumentowanych fakturami za zakup wyżywienia dla dzieci oraz za usługi cateringowe na pokrycie kosztów wyżywienia dzieci nie mogły być pokryte z przyznanej dotacji. Z dotacji oświatowej przyznanej za rok 2010 nie mogły być też pokryte również wydatki na zakup literatury fachowej, czy zakup nagród rzeczowych przeznaczonych dla uczniów." Powyższe dwa zdania stanowią całość argumentacji prawnej organu w tej kwestii. Dlaczego jednak te wydatki nie mogą być pokryte z przyznanej dotacji oświatowej, Kolegium już nie wyjaśniło. WSA wskazał, że w tej sytuacji nie może skontrolować procesu rozumowania Kolegium, gdyż Kolegium poza stwierdzeniem, że wydatki zostały poniesione niezgodnie z przeznaczeniem nie podało żadnej argumentacji prawnej, która doprowadziła go do takiego stwierdzenia. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że oczywiście SKO nie musiało ponownie przedstawiać dokładnie wydatków poniesionych przez skarżącą, jak uczynił to organ I instancji. Byłoby to bowiem niepotrzebne powtarzanie dokonanych czynności. Niemniej jednak Kolegium powinno pogrupować wydatki i omówić oddzielnie w stosunku do każdej z grup wydatków, dlaczego nie mogą one zostać uznane za poniesione zgodnie z celami przyznanej dotacji. Dopiero tak skonstruowane uzasadnienie decyzji, umożliwi Sądowi dokonanie kontroli decyzji w przypadku jej ponownego zaskarżenia. Powyższe rozważania dowodzą, zdaniem WSA, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do przybliżonego wymieniania kategorii zakwestionowanych wydatków oraz na arbitralnym stwierdzeniu, że wydatki te są niezgodne z przeznaczeniem dotacji opisanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organ odwoławczy nie przedstawił zatem ani wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy ani też nie wyjaśnił materialnoprawnej podstawy swojego rozstrzygnięcia. Istotnie bowiem ani strona ani sąd administracyjny, mający dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji – nie wiedzą, jakie konkretnie wydatki (poniesione na jakie precyzyjnie określone produkty lub usługi), w jakich kwotach, kiedy i przez kogo zostały poniesione, a także dlaczego nie mogły one być wydatkowane z dotacji przyznanej skarżącej na rok 2010. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie tylko nie wskazuje, by Kolegium prawidłowo zrealizowało zasadę dwuinstancyjności, ale również przesądza, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. konstruując uzasadnienie decyzji w sposób niewypełniający kryteriów ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO, wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego - pomimo faktu, że zaskarżona decyzja miała charakter podzielny - przy dokonanej ocenie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, WSA uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a nie jedynie w zakwestionowanej przez stronę części dotyczącej rozstrzygnięcia SKO zawartego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu Kolegium wskazało, że strona zakwestionowała w skardze do WSA rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji SKO z dnia [...] lutego 2015r. Dalej Kolegium wywodzi, że z uwagi na podzielność zaskarżonej decyzji i brak uchybień organu tak pod względem merytorycznym, jak i procesowym w zakresie dotyczącym zwrotu dotacji oświatowej w kwocie 668, 40 zł, jako niewykorzystanej do końca roku, nie było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji również w tej części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Z kolei radca prawny reprezentujący T. W., następcy prawnego Z. W., która zmarła w dniu 22 października 2015r., w piśmie procesowym opatrzonym datą 20 kwietnia 2017 r. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawił dodatkowe, uzupełniające argumenty wspierające zasadność stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu należy stwierdzić, że skarga kasacyjna SKO w Krakowie zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafny jest jedyny podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnośnie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia organu odwoławczego, co do nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, jako niewykorzystanej do końca 2010 roku w kwocie 688,40 zł oraz - w efekcie - określenia terminu naliczania odsetek należnych od tej kwoty. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli natomiast w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie sposób się dopatrzeć rozważań (stanowiska Sądu I instancji) odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku w ww. części tj. obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, jako niewykorzystanej do końca 2010 roku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie poddał prawidłowej ocenie niezbędnych aspektów sprawy w tym zakresie, Uwzględniając bowiem skargę odnośnie do zwrotu powyższej dotacji oświatowej w kwocie 668, 40 zł, WSA uznał m.in. że decyzja w tej części narusza art. 15 k.p.a., art. 107§ 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie wynika, że organ rozważył argumenty strony skarżącej oraz stwierdził, że ustalenia zarówno kontroli, jak i organu I instancji nie są do końca prawidłowe, zaś kwota dotacji przypisana do zwrotu na mocy decyzji Prezydenta Miasta N. tj. 6.340,60 zł jest za wysoka. Następnie organ wywiódł, że niezasadnie organ I instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu dotacji wynikającej z faktury nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. na kwotę 5.652,20 zł. Organ powołał się przy tym na ustalenia poczynione w toku postępowania odwoławczego. Dalej organ wyjaśnił z jakich względów nie uwzględnił wydatków na kwotę 668,40 zł (str.6 – 7 decyzji SKO). Konfrontując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdził, iż lakoniczne, kilkuzdaniowe rozważania Kolegium odnośnie zakwestionowanych wydatków same w sobie świadczą o tym, że decyzja narusza art. 107§ 3 k.p.a. a kontrola instancyjna była przeprowadzona w sposób powierzchowny i stanowi wyłącznie kadłubową realizację prawa skarżącej do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Należy zauważyć, że Sąd I instancji nie odniósł się do konkretnych argumentów organu oraz w efekcie nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy (w tym zakresie) miały ewentualnie stwierdzone uchybienia, co jest warunkiem niezbędnym z punktu widzenia zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy upatrywać również w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w omawianej części zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. CBOiS) Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Z kolei na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Orzekając w przedmiocie kosztów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. gdyż w sprawie występował następca prawny skarżącej a kwestie, które legły u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej były rozstrzygane przez Sąd I instancji w granicach sprawy, bez związania tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)