I OSK 1382/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1336/13 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1336/13, w sprawie ze skargi J. D., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: J. D., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Prezydent Miasta S., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca wraz z żoną i trzema pełnoletnimi synami prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Rodzina mieszka w trzypokojowym lokalu własnościowym i regularnie opłaca wszystkie rachunki. Żona wnioskodawcy B. D. jest właścicielką drugiego mieszkania, w którym zamieszkuje jej niepełnosprawny brat, który samodzielnie ponosi opłaty związane z utrzymaniem tego mieszkania. Skarżący oraz jego żona pozostają pod stałą opieką lekarską. Ich synowie są studentami uczelni warszawskich. Dwóch z nich do końca lipca 2013 r. pobierało stypendia socjalne, najmłodszy zaś od października 2013 r. rozpoczyna studia stacjonarne na uczelni warszawskiej. Ze złożonych oświadczeń wynika, że wnioskodawca posiada samochód osobowy marki [...] o wartości ok. 9000 zł. Ponadto każdy z synów posiada zakupiony przez dziadków samochód osobowy o wartości nieprzekraczającej 2000 zł. Dochód rodziny w sierpniu 2013 r. wyniósł 871,51 zł, na co składała się renta B. D. w wysokości [...] zł oraz kwota [...] zł tytułem opłacanego przez jej brata czynszu, a zatem nie przekraczał on kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy (465 zł), natomiast 150% tego kryterium wynosi 684 zł (art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Rodzina wnioskodawcy kwalifikuje się więc do przyznania zasiłku celowego, bowiem zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku, organ pierwszej instancji wskazał na brak współdziałania wnioskodawcy i jego rodziny z pracownikiem socjalnym, a także dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową rodziny. W ocenie organu rodzina wnioskodawcy jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne możliwości finansowe bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej. Posiada ona cztery samochody osobowe (które nie są niezbędne do jej funkcjonowania), dwa mieszkania własnościowe (z których jedno można wynająć, a co za tym idzie pozyskać środki finansowe). Ponadto wnioskodawca nie wykorzystuje możliwości odciążenia budżetu domowego poprzez uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił również, że złożone oświadczenie o niemożności pozyskania zaświadczenia z uczelni synów, okazało się nieprawdziwe. J. D. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, domagając się jej uchylenia. W ocenie odwołującego sytuacja jego rodziny została rozpatrzona w sposób przedmiotowy, bowiem nie uwzględniono "realiów życia codziennego i czynnika ludzkiego". Nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji o braku współpracy z pracownikiem socjalnym, bowiem na żądanie organu dostarczał różnorakie dokumenty oraz on i członkowie jego rodziny złożyli stosowne oświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania zastosowanie mają odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ustawy, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast rodzaj, rozmiar i forma pomocy społecznej winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających przyznanie wsparcia. Organ wskazał, że jakkolwiek trudna sytuacja materialna może stanowić podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 39 ustawy, to jednak nie przesądza to o konieczności jego przyznania. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za znajdowanie się w trudnej sytuacji materialnej. Osoba lub rodzina ubiegająca się o taką pomoc winna współdziałać z organami pomocy społecznej przy ubieganiu się o świadczenia, tj. udostępniać informacje, dokumenty, składać oświadczenia dotyczące sytuacji materialnej i finansowej. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy, brak takiego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazywał woli współpracy z pracownikiem socjalnym, gdyż stwarzał trudności w złożeniu stosownych zaświadczeń z uczelni synów oraz podania adresu zamieszkania jednego z nich, ponadto nie podjął inicjatywy w ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy, co mogłoby wpłynąć na poprawę sytuacji materialnej rodziny. Organ podkreślił także, że odwołujący, jako osoba zatrudniona wcześniej na stanowisku kierowniczym, znał przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące procedury ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. J. D. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się przyznania pomocy, o którą wnioskował, a także zadośćuczynienia za szkody moralne i zdrowotne. Zarzucił nieuzasadnione przetrzymywanie decyzji, brak obiektywności, nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego oraz wytknął szereg błędów jakie popełniły organy obu instancji, ustalając stan faktyczny w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, które z jednej strony oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków koniecznych do uzyskania zasiłku po stronie organu nie powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez wnioskodawcę za odpowiednią, z drugiej zaś strony nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Szczególnym obowiązkiem organów rozstrzygających w oparciu o uznanie administracyjne jest zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy, tak, by wybrać rozwiązanie optymalne. Niewątpliwie istnieje katalog potrzeb – takich jak zapewnienie schronienia, posiłku czy leków, które mają charakter elementarny i nawet wśród innych form pomocy przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej muszą być traktowane priorytetowo. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakup żywności stanowi zaspokojenie elementarnej potrzeby życiowej, objętej szczególną troską państwa. W świetle tych okoliczności, gdy wnioskodawca spełnia przesłankę kryterium dochodowego (zasadniczą dla przyznania zasiłku celowego) i mieści się w grupie objętej pomocą w zakresie dożywiania, wskazanej w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz zgłasza potrzebę przyznania takiej formy pomocy, powoływanie się przy odmowie przyznania zasiłku na zakup żywności na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym musi zostać odczytane jako stronnicze i arbitralne, a więc wykraczające poza granice uznania administracyjnego. Wspomniany "brak współdziałania", o którym mowa w art. 11 ustawy nie uniemożliwił organom ustalenia sytuacji dochodowej strony, gdyż w konsekwencji przyjęto, że skarżący nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, która dotyczy zasiłku celowego na zakup żywności, nie powinien też znaleźć zastosowania art. 12 ustawy. W przypadku bowiem braku środków na elementarne bieżące potrzeby, takie jak żywność, spowodowanego przejściowym i niespodziewanym pogorszeniem sytuacji finansowej, nawet posiadanie pewnych zasobów majątkowych nie musi stać na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej. W sytuacji skarżącego utrata zatrudnienia i stabilności finansowej jego rodziny (był zatrudniony ponad 20 lat) nastąpiła w maju 2013 r., a zatem krótki okres pomiędzy tą datą a datą wystąpienia o zasiłek celowy mógł nie być wystarczający do ewentualnego zbycia trwałych składników majątku, takich jak np. mieszkanie czy samochód. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy, rozpoznając wniosek J. D. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności przekroczyły granice uznania administracyjnego, dopuszczając się naruszenia art. 12 ustawy oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie: - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne uznanie, że organy administracyjne dopuściły do naruszenia przepisów postępowania, polegających na tym, iż zaskarżona decyzja wydana została bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a; - przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że organy administracyjne przekroczyły granice uznania administracyjnego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 11 i art. 12 ustawy, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o zasadności odmowy przyznania przedmiotowego zasiłku celowego przesądza ewidentny brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, gdyż liczne polemiki skarżącego z organami, aczkolwiek obszerne tekstowo, nie dotyczą istoty sprawy, lecz są bezpodstawnym zarzuceniem organom, w szczególności organowi pierwszej instancji, niechęci udzielenia pomocy dla skarżącego i jego rodziny. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. D. nie zgodził się z argumentacją w niej przedstawioną i jak wynika z treści pisma domaga się oddalenia skargi kasacyjnej i utrzymania w mocy wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w powiązaniu z art. 11 i art. 12 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy, rozpoznając wniosek J. D. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności przekroczyły granice uznania administracyjnego. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Działanie jednak w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem organy winny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Kontrola natomiast legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne powoduje obowiązek zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 K.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 K.p.a. jak i art. 80 K.p.a. stanowią rozwinięcie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad pomocy społecznej wyrażoną w art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zasada ta została doprecyzowana w art. 11 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...). Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Powinność współdziałania wyznacza jednak określone obowiązki nie tylko dla świadczeniobiorcy, ale również i dla pracownika socjalnego. Zwłaszcza bierna postawa tego ostatniego nie może być powodem odmówienia przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Brak natomiast współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie z pracownikiem socjalnym wiąże się ze złą wolą, przejawiającą się w przekonaniu tej osoby, że i tak organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić tej pomocy, a zatem nie ma potrzeby wykazywania swojej trudnej sytuacji życiowej, bądź wręcz uniemożliwia się dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do dokonania oceny, czy pomoc ta powinna zostać przyznana. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem ze zgromadzonego w aktach administracyjnych obszernego wykazu dokumentów dotyczących sytuacji życiowej i materialnej skarżącego wynika, że skarżący ten ustawowy obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej zrealizował. Udzielał on bowiem informacji niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, każdorazowo stawiał się na wezwanie pracownika socjalnego oraz przedstawiał żądane dokumenty na potwierdzenie jego sytuacji życiowej, w tym składał oświadczenia o swoim stanie majątkowym, jak również pozostałych członków rodziny pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Nie można zatem przypisać mu złej woli w zakresie współdziałania z pracownikiem socjalnym, gdyż swym działaniem w żaden sposób nie utrudnił przeprowadzenia stosownych czynności w kierunku ustalenia, czy pomoc taka powinna zostać przyznana. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 12 ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Ze zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji jednoznacznie wynika, że dochód rodziny skarżącego wyniósł 871,51 zł, na co składała się renta B. D. w wysokości [...] zł oraz kwota [...] zł tytułem opłacanego przez jej brata czynszu za wynajem mieszkania, którego jest właścicielką, a zatem nie przekraczał on kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, co kwalifikuje do przyznania zasiłku celowego. Bezpodstawny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, że sam fakt posiadania przez skarżącego oraz przez jego żonę dwóch mieszkań własnościowych oraz samochodu osobowego oraz posiadania przez każdego z jego synów samochodu osobowego stanowi dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodów a sytuacją majątkową z uwagi na konieczność ponoszenia wydatków związanych z kosztem utrzymania tych mieszkań oraz samochodów. Słusznie bowiem w tym zakresie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w przypadku skarżącego utrata zatrudnienia i stabilności finansowej jego rodziny nastąpiła w maju 2013 r., a zatem trzy miesiące przed złożeniem przedmiotowego wniosku, co powoduje, że okres ten mógł być niewystarczający do ewentualnego zbycia niektórych składników majątku, takich jak np. mieszkanie czy samochód, a zakup żywności stanowi zaspokojenie elementarnej potrzeby życiowej, objętej szczególną troską państwa. Prawidłowo zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że organy, odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności, błędnie ustaliły brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a jego sytuacją majątkową, przez co naruszyły art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.