I SA/Wa 663/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. R., B. P. i M. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. R., B. P. i M. H. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołań A. R. i M. H. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji (aktu nadania ziemi) nr [...] wydanego przez Powiatowy Urząd Ziemski w R. na parcelę nr [...] stanowiącą część gruntu o pow. [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Małżonkowie L. i C. P. byli współwłaścicielami majątku zapisanego w księdze wieczystej [...], położonego we wsi J. C. P. była również właścicielką nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej we wsi J. Na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945, Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) ww. nieruchomości zostały przejęte na cele reformy rolnej co wynika z protokołu sporządzonego w dniu 6 marca 1945 roku. Następnie grunty te zostały rozparcelowane i nadane szeregiem dokumentów nadania ziemi, wskazanym w nich osobom. Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowy majątek ziemski nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, bowiem żadna z nieruchomości nie odpowiadała normom obszarowym wymienionym w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku. Powołując się na powyższe rozstrzygnięcie wnioskiem z dnia 20 listopada 2008 roku A. R. wraz z M. H. i B. P. następczynie prawne po L. i C. P. wniosły o stwierdzenie nieważności aktów nadania ziemi nr [...;] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w R., mocą których nadano wskazanym w nich osobom nadziały ziemi z majątku J. Wnioskodawczynie zarzuciły ww. aktom naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na to, że majątek ten nie spełniał norm obszarowych, o których mowa w tym przepisie. Decyzją z dnia [....] września 2011 roku nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Powiatowy Urząd Ziemski w R. Pismem z dnia 28 września 2011 roku A. R. złożyła odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta aktem nadania ziemi nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...]. Pismem z dnia 19 października 2011 roku odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyła również [...], zarzucając że jest to decyzja błędna i wewnętrznie sprzeczna. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższych odwołań – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., W uzasadnieniu organ wskazał, iż akt nadania ziemi nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w R., mocą którego S. S. otrzymał nadział ziemi z majątku J., oznaczony jako parcela nr [...], został wydany na podstawie art. 1 ust. 2 lit. b) dekretu PKWN, zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Natomiast na podstawie § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz. 51), dokument nadania ziemi, stanowił tytuł własności nadanej działki i podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Minister stwierdził, że w dniu [...] listopada 1946 roku wydane zostało zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. potwierdzające , że nieruchomość ziemska o nazwie [...] stanowiąca własność L. i C. P., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], przeznaczona została na cele reformy rolnej. Jednocześnie wniesiono o wpisanie do księgi wieczystej nr [...] na podstawie powyższego zaświadczenia oraz art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 roku o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) praw własności nieruchomości przejętych ma cele reform rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233) Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie nieważnościowe bada się czy w świetle zgromadzonych i dostępnych w dacie nadania ziemi dokumentów, faktów oraz okoliczności naruszone zostały w sposób oczywisty i bezsporny przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji (w przedmiotowej sprawie będą to przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej). Zgodnie z art. 2 ust. 1a dekretu PKWN na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu. Mając to na uwadze, Minister stwierdził, że Powiatowy Urząd Ziemski w R. zaskarżony akt nadania ziemi nr [...] wydał zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa oraz w oparciu o dokumenty, z których wynikało że Skarb Państwa stał się właścicielem gruntów przekazanych ww. aktem S. S. Odnosząc się do zarzutów skarżących Minister uznał, że nie są one zasadne. Z zaświadczenia z dnia [...] listopada 1946 roku nr [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. wynikało bowiem, że Skarb Państwa posiadał tytuł prawny do gruntów, dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...], z których wydzielono parcele nr [...] przekazaną aktem nadania ziemi oznaczonym nr [...] S. S. Nie można zatem w ocenie organu, powoływać się w kontekście powyższego na wydanie przedmiotowego aktu nadania ziemi z naruszeniem przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu wewnętrznej sprzeczności decyzji z dnia [...] września 2011 roku nr [...] Minister wskazał, że Wojewoda [...] istotnie powołał się w uzasadnieniu ww. decyzji na treść swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 roku nr [...], którą stwierdził, że majątek [...] nie podpadał pod przepisy dekretu o reformie rolnej, jednak badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawny oraz stan faktyczny z dnia wydania badanej decyzji. Przy czym na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji czy zmiana stanu prawnego. Wojewoda [...], orzekając zatem decyzją z dnia [...] września 2011 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w R., celem wykazania wadliwości przedmiotowego aktu mógł oprzeć się jedynie na dokumentach, które istniały w dniu wydania aktu nadania ziemi nr [...] i na podstawie, których akt ten został wydany. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. R., M. H. i B. P. zarzucając jej mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia oraz zmiany decyzji organu pierwszej instancji mimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, tj.: 1) z naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że nieruchomość, z której pochodziła działka gruntu objęta aktem nadania ziemi nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, 2) naruszenie prawa procesowego mianowicie art. 156 § 1 pkt 2) kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (aktu nadania ziemi nr [...]) mimo, że wydana ona została bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem przepisu powołanego wyżej w pkt. 1). 3) naruszenie art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zignorowanie przez Wojewodę [...] treści wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] maja 2006 roku [...]; W ocenie skarżących wpływ naruszenia wymienionego wyżej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy jest istotny albowiem brak jego naruszenia oznaczałby uchylenie decyzji organu administracji, który orzekał w pierwszej instancji. Dodatkowo wskazano, że organ administracji orzekający w drugiej instancji, podzielając ocenę stanu prawnego i faktycznego sprawy dokonaną przez organ pierwszej instancji dopuścił się takiego samego jak on naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 57 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wskazano, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a mianowicie wskazane powyżej przepisy prawa materialnego oraz procesowego, a także interes skarżących wyrażający się koniecznością w możliwości dochodzenia zwrotu bezprawnie rozparcelowanej nieruchomości lub odszkodowania za szkodę wywołaną bezprawną parcelacją. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi powołując się na orzecznictwo sądów wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że w dacie wydania aktu nadania ziemi nr [...] Skarb Państwa nie był właścicielem gruntu objętego tym aktem. Majątek J., z którego pochodziła działka objęta aktem, nie podlegał przejściu na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wynika to wprost z treści prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 roku, nr [...]. Zgodnie z tą decyzją (wiążącą organ, który orzekał w pierwszej instancji na zasadzie art. 110 k.p.a.) wejście w życie dekretu PKWN nie wywołało w stosunku do majątku J. żadnych skutków prawnych, z uwagi na to, że majątek ten nie spełniał norm obszarowych, o których mowa w dekrecie PKWN. W związku z powyższym oczywiste jest zdaniem skarżących, że Powiatowy Urząd Ziemski w R. nie mógł na podstawie § 33 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydać zakwestionowanego aktu nadania ziemi. W myśl bowiem ówcześnie obowiązujących przepisów - dokumenty te wydawane były tylko w odniesieniu do tych nieruchomości, które podlegały działaniu dekretu. Ponadto wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie prawa zaistniałe w związku z wydaniem aktu nadania ziemi nr [...] było rażące, czyli takie, że nie mogło ono być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa Nie sposób bowiem uznać zdaniem skarżących za spełniające wymóg "praworządności' orzeczenie, na podstawie którego organy państwa dysponują cudzą nieruchomością bez podstawy prawnej, nie mając do tej nieruchomości żadnego tytułu prawnego. Nawet w realiach powojennych, w świetle obowiązującego ówcześnie stanu prawnego, nie mieściło się w granicach prawa działanie polegające na przekazaniu nieruchomości, będącej własnością osoby fizycznej innemu podmiotowi bez uprzedniego odjęcia tej własności uprawnionemu w przewidzianym prawem trybie. Przyjęcie poglądu odmiennego kłóciłoby się z zasadą ochrony własności i pozbawiałoby tę zasadę jakiejkolwiek treści. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. W sprawie niniejszej skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Powiatowy Urząd Ziemski w R. W uzasadnieniu wniosku wskazała , że decyzją z dnia [...] maja 2006r Wojewoda [...] przesądził , iż w dacie wydania kwestionowanego aktu nadania ziemi nr [...] Skarb Państwa nie był właścicielem gruntu objętego tym aktem gdyż majątek J. , z , którego pochodziła działka objęta aktem nadania nie podpadał pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) , gdyż nie spełniał norm obszarowych wskazanych w tym dekrecie. Organ nadzoru rozpatrując sprawę stanął natomiast na stanowisku, że za decydujące uznać należy , że na dzień wydania aktu nadania ziemi nr [...] stan prawny w sprawie był taki , że sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. Powyższe zdaniem organu przesądza, że kontrolowanej decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu pogląd ten uznać należy za wadliwy. Skoro działka gruntu objęta kwestionowanym aktem nadania ziemi nie stała się prawnie własnością Skarbu Państwa to ponad wszelką wątpliwość wywieść z tego należy , że Powiatowy Urząd Ziemski w R. nie mógł wydać tego aktu na podstawie art.1 ust.2 lit.b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej , zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Wskazany akt nadania ziemi nie stanowił także skutecznego tytułu prawa własności ziemi w nim opisanego na podstawie paragrafu 33 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej . Warunkiem bowiem skutecznego wydania aktu nadania ziemi konkretnej nieruchomości , było podleganie jej działaniu wymienionego dekretu. Wydanie przez Wojewodę [...] prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2006r. stwierdzającej , że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo nie stało się jej właścicielem , a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. W konsekwencji uznać należy , że zaskarżona decyzja naruszyła treść art. 2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. poprzez przyjęcie , że nieruchomość objęta aktem własności ziemi stanowiła własność Skarbu Państwa . W następstwie powyższego organy naruszyły dyspozycję art. 156 par1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...] , w sytuacji gdy jego wydanie nastąpiło w stosunku do gruntu , który nie został objęty działaniem dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 i 3 wyroku Sąd oparł odpowiednio na przepisie art. 152 oraz 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi