II SAB/Łd 200/15

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowo - usługowego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2006 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia [...] S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia [...] w sprawie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. A. W uzasadnieniu skargi S. M. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie użytkowanego pawilonu w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyznaczył na dzień 25 września 2006r. kontrolę przedmiotowego obiektu, która nie doszła do skutku z przyczyn – jak podał organ – od niego niezależnych. Przez kolejne miesiące organ pozostawał w bezczynności, po których decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał właścicielom obiektu wykonanie robót budowlanych. Dalej skarżący podniósł, iż w dniu 20 marca 2007r. wniósł zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Z kolei pismem z dnia 14 marca 2007r. doręczonym skarżącemu po złożeniu zażalenia organ powiatowy zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami sprawy. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007r. organ wojewódzki poinformował skarżącego, że jego zażalenie na bezczynność organu nie jest zasadne, albowiem organ wydał w sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazania właścicielom obiektu wykonania robót budowlanych, które to roboty zostały wykonane. Zdaniem skarżącego pozostały zakres postępowania pozostawał jednakże cały czas nierozstrzygnięty. S. M. wyjaśnił, że w dniu 13 kwietnia 2007r. złożył ponowne zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Pismem z dnia 10 maja 2007r. organ wojewódzki podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. S. M. podał, iż następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...], nr [...]. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008r. w sprawie II SA/Łd 804/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że dopiero po upływie czterech miesięcy, pismem z dnia 8 lipca 2008r. organ powiatowy wyznaczył termin kontroli obiektu na dzień 22 lipca 2008r. Z uwagi na fakt, że zawiadomienia zostały wysłane w taki sposób, że niektórym stronom doręczono je po terminie planowanej kontroli, kolejnym pismem z dnia 4 sierpnia 2008r. organ wyznaczył kontrolę na dzień 2 września 2008r. Pismem opatrzonym tą samą datą organ zawiadomił strony w trybie art.10 K.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie użytkowania pawilonu handlowego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, organ wojewódzki decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił drugą wydaną przez organ powiatowy decyzję umarzającą postępowanie. Pomimo oddalenia skargi przez sąd administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009r. w sprawie II SA/Łd 225/09, organ powiatowy nie prowadził dalszego postępowania. Skarżący podkreślił, że zażaleniem z dnia 10 września 2009r. zakwestionował po raz kolejny, w trybie art. 37 K.p.a., bezczynność organu powiatowego. Pismem z dnia 10 września 2009r. organ wyznaczył rozprawę administracyjną i wezwał na nią strony. Rozprawa ta nie doszła do skutku, co spowodowało wyznaczenie kolejnego jej terminu. Pismem z dnia 12 października 2009r. organ wojewódzki uznał za niezasadne zażalenie na bezczynność organu powiatowego, twierdząc, że organ w sprawie czynności podejmuje. Następnie organ wyznaczył trzeci termin rozprawy na dzień 16 listopada 2009r. Rozprawa ta również nie doszła do skutku, bowiem organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki uchylił powyższe postanowienie wydane przez organ powiatowy. Skarżący podkreślił, że w dniu 11 lutego 2010r. wniósł kolejne zażalenie na bezczynność organu, w trybie art. 37.K.p.a., uzupełnione pismem z dnia 16 lutego 2010r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki uznając zażalenie za uzasadnione, wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin do dnia 19 kwietnia 2010r. Pismem z dnia 29 marca 2010r. organ powiatowy zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ powiatowy wydał trzecią decyzję umarzającą postępowanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki uchylił powyższą decyzję organu powiatowego. W dalszej kolejności S. M. zaakcentował, że dopiero w dniu 7 lipca 2010r. wyznaczony został czwarty termin rozprawy. Rozprawa odbyła się dnia 30 lipca 2010r., a po tym terminie organ pozostawał w półtorarocznej bezczynności, którą skarżący zaskarżył zażaleniem z dnia 24 stycznia 2012r. Dnia 25 stycznia 2012r. organ powiatowy ponownie powiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 30 marca 2012r. Z miesięczną zwłoką organ powiatowy, decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł po raz czwarty o umorzeniu postępowania, natomiast decyzją z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki tę decyzję umarzającą uchylił. Następnie, jak podniósł skarżący, pismem z dnia 31 sierpnia 2012r. organ powiatowy poinformował w trybie art. 36 K.p.a., że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do dnia 1 października 2012r., zaś pismem z dnia 6 września 2012r. wyznaczył kolejną kontrolę obiektu na dzień 2 października 2012r. Pomimo, iż na wniosek właścicieli obiektu wyznaczony został inny termin kontroli na dzień 18 października 2012r. przedmiotowa kontrola nie odbyła się. Organ powiatowy wyznaczył następny jej termin na dzień 17 października 2012r. Skarżący podkreślił, że w dniu 26 października 2012r. złożył kolejne zażalenie na bezczynność i po raz pierwszy zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu kolejny dodatkowy termin do dnia 4 stycznia 2013r., zaś pismem z dnia 21 grudnia 2012r. organ wyznaczył kolejny termin kontroli na dzień 14 stycznia 2013r. Pismem z dnia 26 lutego 2013r. organ zawiadomił strony, w trybie art. 10 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014r. w sprawie II SAB/Łd 137/13 zobowiązał organ powiatowy do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak dalej podkreślił S. M., decyzją z dnia [...] nr [...] organ powiatowy nałożył na właściciela obiektu obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, orzekając tylko w części zakresu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki w trybie odwoławczym zlecił organowi powiatowemu uzupełnienie materiału dowodowego w zakreślonym terminie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki zlecił kolejne uzupełnienie materiału dowodowego. Wreszcie decyzją z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] i od tegoż momentu upłynęło przeszło półtora roku zupełnej bezczynności organu powiatowego. Dalej skarżący wyjaśnił, że dnia 1 czerwca 2015r. wniósł w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 17 lipca 2015r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec bezskutecznego upływu terminu dodatkowego, skarżący wskazał, że wniósł w dniu 23 lipca 2015r. skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz w dniu 30 kwietnia 2015r. złożył do organu wojewódzkiego odrębne zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że wyczerpał drogę zażaleniową w przedmiocie przewlekłości postępowania, pomimo że organ wojewódzki w tym przedmiocie nie wypowiedział się. Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 10 czerwca 2015r. skierowanej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na zażalenie, skarżący podkreślił, że organ powiatowy sam przyznał zasadność wniesionego zażalenia na przewlekłość postępowania. Zdaniem S. M. nie usprawiedliwia organu twierdzenie, iż załatwia sprawy, w których występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bowiem przepisy prawa nie precyzują, które ze spraw administracyjnych należy załatwiać w pierwszej kolejności. Poza tym skarżący wskazał, że organ kwestionuje też brak środków na wykonywanie zadań, podczas gdy przed uchwaleniem każdej ustawy przeprowadza się ustalenie kosztów jej funkcjonowania, a państwo zapewnia środki na jej realizację. Przepisy prawa nie stanowią ponadto, iż organ może nie załatwiać spraw z powodu braku pracowników. Podsumowując skarżący stwierdził, że organ powiatowy postępowanie prowadzi pozornie od 2007r. W ocenie skarżącego również zachowanie organu wojewódzkiego, który nie znajduje uzasadnienia do podjęcia działania w przedmiocie zgłoszonych w zażaleniach nieprawidłowości, wpisuje się w bezczynność i przewlekłość organu powiatowego. Skarżący stwierdził, że podejmowane w sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, bo dokonywane zawsze na skutek wnoszonych przez niego środków zaskarżenia bezczynności. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. Skarżący zwrócił uwagę na liczbę decyzji podjętych w sprawie umarzających postępowanie, które zostały następnie uchylone, zaznaczając że podejmowanie w sprawie jakiejkolwiek decyzji dla pozoru nie chroni organ od odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem autora skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Skarżący wskazał również, że przewlekłość postępowania pozbawia go możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Podkreślił, że organ powiatowy ignoruje orzeczenia organu wojewódzkiego, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy, ale i nie reaguje na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności tego organu. Z powyższych względów S. M. wniósł o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz stwierdzenie że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości; w przypadku gdyby rozpoznanie miało miejsce po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do uznania Sądu oraz o zasądzenie w trybie art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w następstwie wniosku S. M. złożonego w dniu 12 lipca 2006r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie użytkowanego pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. A na działce o nr ewid. 340/19 obręb [...] w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów Pr.bud. Wyjaśnił, że w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów dla sprawy, przeprowadził kilkakrotnie oględziny przedmiotu postępowania. W toku postępowania ustalono, iż obiekt zrealizowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...], wydanej przez Urząd Miejski w B. i użytkowany na podstawie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania z dnia [...], znak: [...]. Dalej organ podał, że według oświadczenia pełnomocnika właścicieli obiektu przedmiotowy budynek zrealizowany został w identycznym kształcie jak na dzień kontroli z dnia 25 września 2006r. Podczas budowy zrezygnowano ze schodów wewnętrznych realizując schody zewnętrzne na piętro wraz z jego przebudową. Powyższe zmiany zostały wprowadzone przed oddaniem budynku do użytkowania przez kierownika budowy ze stosowną adnotacją w dokumentacji projektowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że na podstawie pozyskanych dokumentów z archiwum zakładowego Urzędu Miasta Bełchatowa nie można do końca potwierdzić wyjaśnień pełnomocnika. Na podstawie częściowej dokumentacji przedmiotowego obiektu stwierdzono, iż schody zewnętrzne zostały naniesione w projekcie na rzutach poziomych, które nie przedstawiają zmian w zakresie przebudowy piętra. Zakres pozyskanej dokumentacji technicznej obejmuje segment "E3" funkcja – cukiernia, w skład której wchodzą: opis techniczny oraz część rysunkowa w postaci 6 rysunków technicznych. Brak w opracowaniu projektu zagospodarowania terenu oraz rysunków elewacji obiektu. Organ wyjaśnił, że pozyskał część rysunkową w zakresie poszczególnych elewacji obiektu, więźby dachowej oraz rzutu dachu które stanowią integralną część dokumentacji projektowej dotyczącej pawilonów handlowo-usługowych segmenty "EI, E2, E5, E6", ale zakres ten może stanowić jedynie materiał poglądowy, gdyż nie dotyczy przedmiotu postępowania czyli segmentu "E3". Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził następnie, że dokonane czynności kontrolne oraz zgromadzony materiał dowodowy w sprawie potwierdza okoliczność realizacji przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego z istotnymi odstępstwami do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Odnosząc się do kwestii prawidłowości realizacji okien i drzwi w obiekcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż inwestorzy zrezygnowali z jednego okna 60 x 60cm na parterze i jednego na piętrze w/w obiektu, dodatkowo zmieniając wymiar pozostałych okien w elewacji północnej parteru i piętra na większe niż projektowane. Zakres tych zmian oraz przebudowę piętra tj. zmianę lokalizacji ścianek działowych, organ uznał za nieistotną zgodnie z wytycznymi art. 36a Pr.bud. Organ podkreślił, że zabudowa przestrzeni pod spocznikiem schodów wejściowych spowodowała zmianę powierzchni zabudowy obiektu. Dodatkowo powołując się na normę [...] ustalającą m.in. podstawowe zasady obliczania kubatury ogólnej budynku wskazał, iż przedmiotowe schody powinny być wliczone w 100% do kubatury obiektu zwiększając jego wartość projektową. Zdaniem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w związku z czym organ zobligowany był do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego w trybie art. 51 Pr.bud. Decyzją z dnia [...] nr [...] nałożono na R. T. i K. T. obowiązek sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego samowolnie wykonane zmiany. Organ II instancji decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w/w rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 17 lipca 2015r., stwierdzając, iż niezałatwienie w/w sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też przewlekłości jest niezależne od organu, gdyż powodem takiego stanu rzeczy jest brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu. Organ podkreślił jednocześnie, iż zakres prowadzonych postępowań administracyjnych jest nieadekwatny do kadry technicznej inspektoratu, co jest główną przyczyną zaniedbań w naruszeniu terminowości prowadzonych spraw. Problem ten szeroko został poruszony w opracowaniu Najwyższej Izby Kontroli z 2012r., dotyczącej oceny działalności organów nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości realizacji powierzonych zadań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że od czasu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli przez NIK ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w strukturach organizacyjnych nadzoru budowlanego, które pozwoliłyby zwiększyć zatrudnienie usprawniając pracę urzędów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania organów w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Zatem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2–8, pkt 10–14, pkt 19–32, pkt 34–39, pkt 41–47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60–69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74–81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 P.p.s.a. został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015r. – należy stosować art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Datą wszczęcia postępowania sądowego jest bowiem niewątpliwie dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało zatem wszczęte w dniu 10 sierpnia 2015r., a skoro tak to w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Następnie wskazać trzeba, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W takiej sytuacji sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Poza tym należy wyjaśnić, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w niniejszym postępowaniu jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Na podstawie analizy akt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji, bowiem pismem z dnia 30 kwietnia 2015r., w trybie art. 37 § 1 K.p.a. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ niższej instancji. Następnie wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował wprost, na czym polega przewlekle prowadzenie postępowania. Należy jednak przyjąć, że przewlekłe prowadzenia postępowania to sytuacja prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno (w): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J. Borkowski (w): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2012, str. 239). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski (w): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2012, str. 239). Podkreślić również trzeba, że stosownie do art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane w dniu [...] na skutek złożenia przez S. M. wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości użytkowania pawilonu handlowo-usługowego na nieruchomości położonej w B. przy ul. A. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego dowodzi, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekle, bowiem od daty wszczęcia postępowania, tj. od [...] do dnia dzisiejszego nie zakończyło się prawidłowym rozstrzygnięciem co do istoty, co oznacza że postępowanie toczy się ponad dziewięć lat. Wprawdzie w tym czasie organ podejmował pewne czynności procesowe, jednakże często w znacznym odstępach czasu i na skutek wnoszonych przez skarżącego środków zaskarżenia. Rację ma skarżący, że w toku postępowania występowały wielomiesięczne, a nawet ponad roczne okresy, w których organ nie podejmował czynności w celu rozpatrzenia sprawy. W tym zakresie wskazać można chociażby na okres, jaki minął od dnia rozprawy w dniu 30 lipca 2010r. do dnia podjęcia następnej czynności tj. 25 stycznia 2012r., czy na okres od dnia wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylającej decyzję organu powiatowego tj. od dnia [...] do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, w którym to okresie organ nie podejmował żadnych czynności. Pomimo wielokrotnego zawiadamiana stron w trybie art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, sprawa do dnia dzisiejszego nie została w ostateczny sposób zakończona. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wprawdzie kilkakrotnie wydawał decyzje o umorzeniu postępowania, jednak rozstrzygnięcia te okazywały się błędne i sprawa była przekazywana przez organ odwoławczy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie można pominąć faktu, że organ wyższego stopnia wielokrotnie wyznaczał terminy załatwienia sprawy, których organ stopnia powiatowego nie dotrzymywał: do dnia 19 kwietnia 2010r. postanowieniem z dnia [...], nr [...], do dnia 30 marca 2012r. postanowieniem z dnia [...], nr [...], do dnia 4 stycznia 2013r. postanowieniem z dnia [...], nr [...], do dnia 17 lipca 2015r. postanowieniem z dnia [...] nr [...]. W powyżej wskazanych postanowieniach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. za każdym razem uznawał zażalenie skarżącego za zasadne, wskazując jasno na nieuzasadniony stan bezczynności i przewlekłości organu stopnia powiatowego. Wskazać również trzeba, że nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu stanowiło niewywiązanie się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego w określonych terminach wynikających z postanowień organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego z dnia [...] nr [...] oraz [...] nr [...]. Nadmienić ponadto warto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. w zakresie informowania stron postępowania o każdym przypadku przedłużenia terminu rozpoznania sprawy i przyczynach owego stanu rzeczy. Zaznaczyć też trzeba, że organ nie wywiązał się z obowiązku załatwiania sprawy w terminie 30 dni nałożonego wyrokiem Sądu z dnia 15 stycznia 2014r. w sprawie II SAB/Łd 137/13. Ponadto zauważyć trzeba, że organ w toku postępowania dokonywał wielu czynności zbędnych, mających cechy czynności pozornych. W tym zakresie wskazać można na takie działania jak dokonywanie kolejnych oględzin obiektu będącego przedmiotem postępowania nieskutkujących podjęciem stosownego rozstrzygnięcia czy wyznaczanie kolejnych terminów rozpraw administracyjnych z uwagi na wnioski właściciela obiektu o zmianę terminu rozpraw, jak również niezasadne zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...], które również przyczyniło się do wydłużenia czasu trwania postępowania. Wyjaśnić również należy, że podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z brakami kadrowymi, trudnościami organizacyjnymi czy koniecznością zakończenia w pierwszej kolejności postępowań, w których występuje zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców powiatu, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości działań podejmowanych w rozpoznawanej sprawie. Problemy organizacyjne czy kadrowe organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków w terminach określonych dla załatwiania spraw przewidzianych w K.p.a. Organ z mocy ustawy jest bowiem zobligowany do takiego zorganizowania prowadzonego postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, niezależnie od kwestii związanych z funkcjonowaniem danego organu administracji publicznej. Podsumowując stwierdzić należy, że powyżej wskazane okoliczności świadczą o podejmowaniu przez organ czynności w znacznych odstępach czasu w sposób nieefektywny, który doprowadził do prowadzenia postępowania przez ponad dziewięć lat. Taki sposób działania organu niewątpliwe narusza zasady demokratycznego państwa prawa i wypełnia znamiona "przewlekłości postępowania", o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. Podzielając argumenty skargi wskazujące na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie użytkowania pawilonu handlowo-usługowego, położonego w B. przy ul. A, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku zobowiązując organ do wydania aktu kończącego postępowanie w tej sprawie w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Uwzględniając czas trwania postępowania i przerwy w podejmowaniu czynności oraz nierespektowanie obowiązków wynikających z orzeczeń organu wyższego stopnia oraz sądu stwierdzić należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku i jednocześnie uznać należy, że wymierzenie grzywny w wysokości 5000zł będzie adekwatne do zaistniałej przewlekłości, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku stosownie do art. 200 w związku art. 205 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wskazać należy, odwołując się do argumentów powyżej przytoczonych, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r., co powoduje, iż nie ma podstaw do orzekania o przyznaniu sumy pieniężnej w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a. ms