I OSK 1478/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 317/15 w sprawie ze skargi Z. Z. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Z. Z. na rzecz Starosty [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 roku sygn. akt IV SAB/Wr 317/15 oddalił skargę Z. Z. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 21 listopada 2014 roku Z. Z. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. (dalej też: PUP) jako osoba bezrobotna. W dniu 24 listopada 2014 roku został zgłoszony przez PUP w D. do ubezpieczenia społecznego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku znak: [...] Starosta [...] uznał Z. Z. za osobę bezrobotną od dnia rejestracji oraz od dnia rejestracji przyznał mu prawo do zasiłku w określonej wysokości. Tego samego dnia skarżący wniósł do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłość postępowania oraz niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] Wojewoda uznał, iż zażalenie jest nieuzasadnione. W ocenie Wojewody Starosta wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. Organ wskazał, że od rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. do dnia wydania decyzji przez Starostę minęło 14 dni, zatem sprawa została załatwiona bez zbędnej zwłoki, zgodnie z terminami załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Skargę na przewlekłość przedmiotowego postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. Z. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wskazał, że w jego ocenie sprawa Z. Z. została załatwiona niezwłocznie i zakończyła się w ustawowym terminie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjnym we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji organowi nie można zarzucić przewlekłości w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Analizując miedzy innymi daty rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. oraz wydania przez Starostę [...] decyzji uznającej go za osobę bezrobotną i przyznającej mu z tego tytułu zasiłek, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organ dochował ustawowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Z. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przez uchybienie im w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151 w związku z art. 149 § 1 zd. 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8, 12 i 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji stwierdzenia przewlekłości, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa, przez nienależyte wykonanie przez Sąd dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, a to przez pominięcie zarzutu asynchroniczności między następczym uzyskaniem przez skarżącego statusu bezrobotnego, decyzją organu o uznaniu za bezrobotnego i przyznaniu zasiłku, a poprzedzającym wydanie tej decyzji wskazaniem przez organ takiego statusu skarżącego ZUS-owi poprzez zgłoszenie skarżącego do ubezpieczenia, mimo równoczesnego wystąpienia przesłanek do wydania decyzji i zgłoszenia skarżącego do ZUS-u, i tym samym dopuszczenie się przez organ rażącego zwlekania z wydaniem decyzji o charakterze przewlekłości postępowania, ponadto przez pominięcie zarzutu o rażąco chybionym tłumaczeniu organu wydania decyzji w kwestionowanym przez skarżącego terminie ze względu na braki kadrowe w urzędzie, poprzestanie przez Sąd tylko na wyjaśnieniach organu w tej mierze i tym samym, wbrew przyjętym standardom orzekania, doprowadzenie do bezpodstawnego wyłączenia spod oceny Sądu pełnego stanu sprawy, gdyż poprzestanie na wyjaśnieniach organu stoi w sprzeczności z dyspozycją wyrokowania na skutek zgłoszonej skargi, której sedno stanowią zarzuty, a w każdym razie brak ten nie pozwala na przyznaną stronie kontrolę kasacyjną orzeczenia, a także przez przedstawienie tylko jednego zarzutu skargi w sytuacji podniesienia trzech istotnych zarzutów, co uchybia obowiązkowi zawarcia w uzasadnieniu zwięzłego przedstawienia wszystkich zarzutów, a nie tylko jednego z nich, bynajmniej nie pochłaniającego tych innych. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez uchybienie im w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskazano też na naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez uznanie, że organ, wydając decyzję w terminie 14 dni od daty zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej, dochował ustawowych terminów załatwienia sprawy i nie dopuścił się przewlekłości, gdy tymczasem kryterium niezwłoczności, do którego sprowadza się w niniejszej sprawie dotrzymanie ustawowego terminu wydania decyzji, nie jest wyrażone konkretną miarą czasu, tym bardziej nie jest wyrażone upływem 14 dni oraz naruszenie art. 151 w związku z art. 149 § 1 zd. 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 58 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłość postępowania w sytuacji nienależytego zastosowania przez Sąd wymaganego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy poprzez przyjęcie, że organ wnosił o oddalenie skargi, podczas gdy domagał się jej odrzucenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia, o rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku nie miała miejsca przewlekłość postępowania administracyjnego. Dlatego należy jeszcze raz wskazać, za Sądem pierwszej instancji, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W rezultacie, przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – pub. www.orzeczeniansa.gov.pl). Przekładając to na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że w dniu 21 listopada skarżący dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. jako osoba bezrobotna. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji oraz przyznano mu prawo do zasiłku od dnia 21 listopada 2014 r. w określonej wysokości. W toku postępowania organ dokonał analizy przedstawionych przez skarżącego dokumentów, co doprowadziło organ do konieczności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającą o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 października 2013 r. i orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego z dniem 1 października 2013 r. Zatem organ prowadził dwa powiązane ze sobą postępowania. Te okoliczności, w szczególności załatwienie sprawy w ciągu 14 dni od złożenia wniosku, bez żadnych wątpliwości nie wypełniają pojęcia przewlekłości postępowania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że sąd nie odniósł się do dwóch z trzech zarzutów podniesionych w skardze, ogólnie ujmując asynchroniczności i braków kadrowych. Odnosząc się do tego, należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzuty w skardze zostały sformułowane bardzo lakonicznie i w sposób wysoce nieprecyzyjny. Sens wskazanych dwóch zarzutów, do których nie odniósł się Sąd, został sprecyzowany dopiero w skardze kasacyjnej. Jeśli chodzi o zarzut asynchroniczności, to kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny przewlekłości kontrolowanego postępowania administracyjnego. Obowiązek zgłoszenia w ciągu 7 dni od uzyskania statusu bezrobotnego, osoby bezrobotnej do ubezpieczenia zdrowotnego wynika z mocy prawa. Zatem to nie fakt wydania decyzji kreował obowiązek zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia, lecz to, że z mocy prawa uzyskał status bezrobotnego z dniem 21 listopada 2014 r. Natomiast co do nieodniesienia się do kwestii braków kadrowych, to należy zauważyć, że organ w odpowiedzi na skargę nie powoływał się na tę okoliczność. Także Sąd pierwszej instancji nie brał jej jako okoliczność usprawiedliwiającą działanie organu. W rezultacie okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę postępowania pod kątem jego przewlekłości. Dodatkowo trzeba zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wykazano jaki wpływ miał brak odniesienia się do wskazanych wyżej dwóch zarzutów na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego wpływu to miało, a co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji za nieusprawiedliwione należało uznać, zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8, 12 i 35 § 1 i 2 k.p.a. Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w tym przepisie tj. bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin bez zbędnej zwłoki (niezwłocznie) oznacza termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w przepisach postępowania i prawa materialnego. Użyty w art. 35 § 2 k.p.a. nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy, nie oznacza jak tego by chciał skarżący "natychmiast". Organ powinien dysponować realnym, w konkretnych okolicznościach, czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien zatem wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności. Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Starosta [...] wydając decyzje w ciągu 14 dni od złożenia wniosku, nie naruszył uregulowania zawartego w art. 35 k.p.a. Oczywiście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 1 zd. 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 58 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłość postępowania w sytuacji nienależytego zastosowania przez Sąd wymaganego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy poprzez przyjęcie, że organ wnosił o oddalenie skargi, podczas gdy domagał się jej odrzucenia. Nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ale również i to w sposób wyraźny o oddalenie skargi (na stronie 1 akapit 3). Brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, że organ wnosił także o odrzucenie skargi, nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd oddalając skargę po merytorycznym jej rozpoznaniu, w sposób dorozumiały przyjął, że nie podlega ona odrzuceniu. To stanowisko jest prawidłowe i korzystne dla skarżącego, który go nie kwestionuje w skardze kasacyjnej. Skarżący nie naruszył wymogów zawartych w art. 58 p.p.s.a. w szczególności co do terminu jej wniesienia i dopuszczalności, dlatego skarga nie podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oddalona, skarżący obowiązany jest zwrócić poniesione przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Dlatego uwzględniając wniosek organu na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono na jego rzecz od skarżącego koszty związane z wynagrodzeniem ustanowionego pełnomocnika będącego radcą prawnym.