III SA/Kr 828/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2015r. nr [ ] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 3 września 2014 r. skarżący G. S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., znak: [...] uzyskał status osoby bezrobotnej ( bez prawa do zasiłku ). Jako jeden z kolejnych terminów stawiennictwa wyznaczono skarżącemu dzień 19 lutego 2015 r. wysyłając do skarżącego wezwanie z dnia 2 stycznia 2015 r., które było dwukrotnie awizowane (w dniu 8 i 16 stycznia 2015 r), a następnie zwrócone do urzędu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wezwanie to uznano za doręczone skarżącemu (w trybie doręczenia zastępczego - art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm./ - dalej "K.p.a."). W wyznaczonym dniu skarżący nie zgłosił się urzędzie pracy, ani też nie usprawiedliwił swojej nieobecności, w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia. W konsekwencji powyższego, decyzją z [...] 2015 r., znak: [...] Prezydent Miasta orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 19 lutego 2015 r. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, powołując się na przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), że skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, a w konsekwencji należało orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił decyzji organu pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, a w szczególności art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewykonaniu ustawowego obowiązku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazania dowodów, na których się oparł oraz wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w odniesieniu "do rzekomego ustalenia faktycznego", że odwołujący nie stawił się w PUP w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, a jedynie stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rzekomo taki stan wynika z posiadanych dokumentów. Skarżący złożył oświadczenie, że od momentu rejestracji do chwili sporządzenia odwołania Powiatowy Urząd Pracy nie wyznaczył mu żadnego terminu stawienia się w tym urzędzie, w żadnej formie. Wniósł też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o uzupełnienie materiału dowodowego o wydruk korespondencji z poczty elektronicznej Powiatowego Urzędu Pracy: "na okoliczność, iż w wymienionym okresie nie zostałem wezwany do stawienia się w PUP przy użyciu wskazanej przeze mnie drogi do kontaktu mimo, iż w ten sposób PUP dwukrotnie, skutecznie nawiązywał ze mną kontakt w innych sprawach". Decyzją z dnia 12 maja 2015 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołując treść art. 44 K.p.a. oraz 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ stwierdził, że skarżący został prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej i nie było wątpliwości co do wyznaczonego terminu stawiennictwa. Organ odwoławczy potwierdził ustalenie organu l instancji, że wezwanie zostało skarżącemu skutecznie doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Mimo to skarżący nie stawił się i nie podał uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, co musiało skutkować wydaniem decyzji pozbawiającej skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego o wydruk korespondencji z poczty elektronicznej, organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma ona wpływu na wydawaną decyzję, ponieważ wyznaczenie terminu stawiennictwa nastąpiło w formie pisemnej, a nie mailowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której G. S. zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. skarżący sprecyzował, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem m.in. art. 39 (1) § 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez zignorowanie jego wniosku do PUP o doręczenie korespondencji za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodów w postaci wyszczególnionych w piśmie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawowa zasada sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W ocenie Sądu dokonanej według wyżej powołanych zasad, skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na wstępie należy przypomnieć wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowi zaś, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten nie rodzi wprawdzie jakichkolwiek roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, lecz niewątpliwie stanowi wyraz wysokiej rangi, jaką prawodawca konstytucyjny nadał ochronie prawa do zabezpieczenia społecznego osób bezrobotnych, dlatego w procesie stosowania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie można stracić z pola widzenia faktu realizacji w tym postępowaniu powyżej zdeklarowanych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (op. cit.), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie powyższego terminu dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, lecz nie jest to bynajmniej czynność procesowa w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu bezrobotnego. Zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym. Art. 33 ust. 4 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Sankcja ta jest jednakże bardzo surowa, prowadzi bowiem w wielu przypadkach do długotrwałej utraty prawa do zasiłku, będącego jedynym źródłem utrzymania osoby bezrobotnej, a w każdym przypadku - do utraty uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego związanego z przyznaniem statusu bezrobotnego. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Przyjąć należy, że wyznaczenie terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy może nastąpić w drodze pisemnej. Nie można także wykluczyć doręczenia takiego pisma w trybie zastępczym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 44 § 1-4 K.p.a. Niejednokrotnie jednak przyczyny zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego" mogą nie być zawinione przez adresata. W przypadku instytucji prawa procesowego stronie przysługuje w takiej sytuacji możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Jednakże terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Z tego powodu konieczne jest w takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia. Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nakazuje zatem postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy. Surowość sankcji związanej z niestawiennictwem bezrobotnego w wyznaczonym terminie w świetle powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych nakazuje także stwierdzenie, że jeśli organ zatrudnienia posiada możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej powinien skorzystać, zanim uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego. Możliwość taką dopuszcza zresztą stosowany odpowiednio przepis art. 55 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. Komunikacja telefoniczna i drogą elektroniczną jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych środków komunikacji skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny adres lub numer telefonu. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Jak już wspomniano wyżej jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie skarżący dowiedział się faktycznie o wyznaczeniu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy dopiero z decyzji Prezydenta Miasta, pozbawiającej statusu osoby bezrobotnej. W związku z tym skarżący mógł w istocie próbę obrony swych praw, przez zakwestionowanie skuteczności powiadomienia go o terminie stawiennictwa, podjąć dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Dopiero bowiem z decyzji organu odwoławczego skarżący mógł dowiedzieć się o zastosowaniu przez organy administracji doręczenia zastępczego wezwania do stawiennictwa w urzędzie pracy, co stanowi nie tylko naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowionej przepisem art. 15 K.p.a., oraz wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady działania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej. Mając powyższe na względzie, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że skarżący dowiedział się o wyznaczonym mu terminie stawiennictwa wskutek doręczenia zastępczo pisma - bez wykorzystania innych, wskazanych przez niego możliwości komunikowania się z skarżącym, a także z naruszeniem przepisów postępowania art. 8, art. 10 § 1, art. 15 i art. 61 § 4 K.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p. p. s. a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej argumenty prawne i rozważy, czy wykorzystane zostały przy informowaniu skarżącego o wyznaczeniu mu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy wszystkie udostępnione przez skarżącego możliwości komunikowania się z nim i wyda stosowną decyzję po przeprowadzeniu postępowania realizującego gwarancje dwuinstancyjności i udziału stron we wszystkich stadiach postępowania.