II OSK 1071/16

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 199/15 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. II SA/Kr 199/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO w K., Kolegium) w decyzji z [...] marca 2014 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek Zakładu Przemysłu Cukierniczego "[...] S.A." dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalno - handlowo - usługowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, wewnętrznym układem drogowym na działkach nr [...], [...], [...] oraz infrastrukturą techniczną i wjazdami na teren inwestycji zlokalizowanymi na części działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w [...], przy ul. M. i ul. R.". W postanowieniu z [...] maja 2014 r. znak: [...] Kolegium - po rozpoznaniu wniosku D. M. - orzekło o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli D. M. oraz G. i A. B. SKO w K. postanowieniem z [...] listopada 2014 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 145 § 1 w związku z art. 147, art. 148, art. 149 § 3 i § 4 w związku z art. 126 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie SKO w K. z [...] maja 2014 r. znak: [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że złożone wnioski o wznowienie w istocie nie formułują żądania odpowiadającego którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wnioskodawcy nie powołali tego przepisu, a co szczególnie istotne nie przedstawili zarzutów, które mogłyby odpowiadać którejkolwiek z przesłanek tam wymienionych. Wnioskodawcy domagają się wskazania przepisów prawa materialnego, na mocy których są stronami postępowania, co nie mieści się w zakresie podstaw do wznowienia postępowania. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. M. twierdząc, że jest dla niej krzywdzące. Podniosła, że inwestor ZPC [...] sprzedał nieruchomość, a nowy właściciel dokonał podziału nieruchomości na mniejsze działki tak, by wyeliminować z postępowania inne strony postępowania - mieszkańców okolicznych działek. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że nie stwierdzono żadnych przesłanek wznowienia postępowania. Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. skarżąca podniosła, że chce być stroną postępowania, którego inwestorem jest [...] S.A. o zabudowę działki, bowiem dotychczasowy inwestor sprzedając działkę pozbawił ją przymiotu strony w postępowaniu z udziałem nowego inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 30 czerwca 2015 r., oddalającym skargę wskazał, że złożony przez D. M. wniosek nie powoływał żadnej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., nie wskazano ich również w skardze do sądu. Zarówno sama skarżąca, jak i dwoje pozostałych wnioskodawców postępowania wznowieniowego (G. i A. B.) byli uczestnikami postępowania administracyjnego. Z pewnością, więc nie może być mowy o przesłance, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). W skardze kasacyjnej D. M. reprezentowana przez r. pr. M. M. zaskarżyła w całości, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), wyrok Sądu I instancji, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że brak sformułowania we wniosku żądania, które odpowiadałoby którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. i niepowołanie tego przepisu we wniosku jest podstawą do odmowy wznowienia postępowania, - art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że SKO w K. w sposób prawidłowy zbadało podstawy wznowienia postępowania, pomimo że organ ten nie wezwał skarżącej do sprecyzowania żądania oraz wskazania podstaw wznowienia postępowania, - art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji dokonał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, że dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, -art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że SKO w K. prawidłowo zakwalifikowało wniosek skarżącej jako wniosek o wznowienie postępowania i nie rozważyło, czy wniosek ten powinien zostać oceniony jako wniosek o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa w niniejszym postępowaniu względnie przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie złożono oświadczenie, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały pokryte ani w całości ani w części. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie złożono oświadczenie, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały pokryte ani w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w piśmie z 7 maja 2015 r. skarżąca sformułowała żądanie wznowienia postępowania w następujący sposób: "W dniu 30 IV 2014 r. państwo G. i A. B. złożyli wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] III 2014r. SKO [...] dotyczącego zagospodarowania terenów po ZPC «[...]» przy ul. M. i R. w K. Osobiście w całości podtrzymuję treść w/w wniosku". W swoim piśmie skarżąca nie wskazała podstawy wznowienia postępowania, nie czyniło to również pismo państwa B., jednak ta okoliczność, ze względu na normę art. 63 § 2 k.p.a. nie mogła być podstawą odmowy wznowienia postępowania. Dlatego skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie uznał, że brak sformułowania we wniosku żądania, które odpowiadałoby którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. i brak powołania tego przepisu we wniosku jest podstawą do odmowy wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżąca mając na uwadze okoliczność, że posiadała status strony w umorzonym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz części działek o numerach [...] oraz [...], chciała uzyskać status strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy działek [...] oraz [...], [...], wszczętym 10 lipca 2013 r., a zakończonym postępowaniem, wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z [...] lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa procesowego z tego powodu rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały tylko te zarzuty. Na wstępie wskazać należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazał datę postanowienia SKO w K. znak: [...], jako "[...]kwietnia 2014 r." w którym Kolegium po rozpoznaniu wniosku D. M. orzekło o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją SKO w K. z [...] marca 2014 r. znak: [...]. W aktach administracyjnych na wyżej wymienionym postanowieniu znajduje się data: "[...] maja 2014 r." Błędne oznaczenie daty ww. postanowienia ("[...] kwietnia 2014 r.") pojawiło się także w postanowieniu SKO w K. z [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Wskazana wyżej omyłka pisarska w nazwie miesiąca zamiast "maj", napisano - "kwiecień" w dacie postanowienia SKO w K., znak: [...] nie miała w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że wniosek D. M. z 7 maja 2014 r. o wznowienie postępowania nie formułował żądania, które nawiązywałoby w swojej treści do którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Nie można uznać za podstawę wznowienia – domagania się wskazania przepisów prawa materialnego, na podstawie których wnioskodawca jest stroną postępowania. Należy podkreślić, że we wniosku o wznowienie postępowania nie zarzucono SKO w K. pominięcia wnioskodawców jako stron postępowania. Skarżąca kasacyjnie uczestniczyła jako strona w przedmiotowych postępowaniach, zarówno przed organem I instancji, jak również na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium nie znalazło również podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, z uwagi na to, że nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie w kwestii dotyczącej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. To nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy też wywołać składanym wnioskiem. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Pozbawiony podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 222 k.p.a. Ponownie wyjaśnić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie rzeczą organu, a strony było formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm. dalej: p.u.s.a.), nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie na podstawie kryterium innego, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zawiera on normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji w niniejszej sprawie odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązującego sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił co było przedmiotem postępowania zakończonego postanowieniem SKO w K. z [...] listopada 2014 r., znak: [...], zaskarżonego do sądu, jakie przepisy regulują postępowanie zakończone jego wydaniem, które znajdowały zastosowanie w sprawie. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi uzasadnienia orzeczenia sądu. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Pozbawiony jest podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Norma wynikająca z art. 151 p.p.s.a. wskazuje sądowi jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga D. M. na postanowienie SKO w K. z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. W okolicznościach niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, według którego w kontrolowanej sprawie przyczyną odmowy wznowienia postępowania był brak ustawowych przesłanek do zastosowania instytucji prawnej wznowienia. Złożone w niniejszej sprawie wnioski (skarżącej kasacyjnie oraz G. i A. B.) o wznowienie postępowania nie formułowały żądania, które organ mógł zakwalifikować na podstawie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się wskazania przepisów prawa materialnego, które dają podstawy do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.