III SA/Kr 1431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...]. wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2016r. Decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] organ l instancji odmówił A. G. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż nie posiadał on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego należącego do jego żony J. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G. w dniu 22 lutego 2013r. Następnie pismem z dnia 26 lutego 2013r. wnioskodawca cofnął swoje odwołanie. Zarówno odwołanie, jak i jego cofnięcie nie zostały przesłane organowi odwoławczemu przez organ l instancji. W dniu 4 października 2013r. A. G. wystąpił do organu l instancji z wnioskiem o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] 2013r. nr [...] w trybie art. 154 Kpa. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku organ l instancji decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Po rozpatrzeniu skargi A. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 374/14 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] 2013r. i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na brak ostateczności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013r. nr [...], albowiem ani odwołanie od przedmiotowej decyzji, ani jego cofnięcie nie były przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy, ponieważ nie zostały przez organ l instancji przesłane organowi odwoławczemu. W tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2014r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona, składając na nie skargę do WSA w Krakowie. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015r. sygn. akt III SA/Kr 1636/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. G. na decyzję SKO z dnia [...] 2014r. nr [...]. Następnie w dniu 13 kwietnia 2015r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Postanowieniem z dnia [...] 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2014r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2015 r. A. G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015r. nr [...]. W wyniku wznowienia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 lipca 2015r. nr [...] uchyliło własne postanowienie z dnia [...] 2015r. nr [...] oraz odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014r. nr [...]. Kolegium wskazało, że w wydaniu postanowienia z dnia [...] 2015r. brali udział dwaj członkowie Kolegium, tj. M. N. oraz A. K., którzy brali również udział w wydaniu decyzji z dnia [...] 2014r. nr [...]. Zdaniem Kolegium, członkowie ci winni być wyłączeni od orzekania w sprawie wniosku A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2014r. W związku z powyższym Kolegium uznało, że skoro jednak wymienieni członkowie Kolegium orzekali w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] 2015r., to tym samym spełniona została przesłanka do weryfikacji wskazanego postanowienia w ramach wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Odnosząc się natomiast do wniosku A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 sierpnia 2014r. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta była już przedmiotem orzeczenia sądu administracyjnego – wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015r., sygn. akt III SA/Kr 1636/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. G. na tą decyzję. Kolegium powołało się na stanowisko doktryny i stwierdziło, że skoro sąd administracyjny zbadał już decyzję z dnia 26 sierpnia 2014r. pod kątem przesłanek zawartych w art. 156 kpa to zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium powołało się także na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/2009 i stwierdziło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku wziął również pod uwagę podnoszony przez A. G. fakt, iż cofnięcie odwołania od decyzji organu l instancji z dnia 5 lutego 2013r. było wynikiem szantażu jakiego względem strony dopuścili się pracownicy MOPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził m.in., że określenie przez skarżącego cofnięcia odwołania jako "warunkowego" nie można w żaden sposób uznać za działanie pod wpływem błędu lub przymusu. Kolegium uznało, że jest związane w/w wyrokiem WSA w Krakowie i nie może dopatrywać się naruszenia prawa tam, gdzie sąd administracyjny orzekł wcześniej o zgodności z prawem, a zatem należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W dniu 10 sierpnia 2015r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 30 lipca 2015r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż pierwszym etapem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie wniosku strony pod względem formalnym. Pierwszy etap postępowania nie może odnosić się w ocenie strony do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno zostać wyjaśnione w dalszym postępowaniu. W ocenie wnioskodawcy Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonało oceny przyczyn stwierdzenia nieważności co na tym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne a następnie wydać stosowną decyzję. Postanowieniem z dnia 9 września 2015r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 2667), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie z dnia 30 lipca 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium podniosło te same argumenty co w postanowieniu z dnia 30 lipca 2015r. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. G., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a oraz art. 24§ 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Natomiast w niniejszej sprawie Kolegium wdało się w problematykę oceny przyczyn nieważności, co było niedopuszczalne, gdyż zdaniem skarżącego, organ powinien był wszcząć postępowanie administracyjnego i zakończyć je wydaniem odpowiedniej decyzji. Skarżący dodał, że wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1636/14 jest nieprawomocny. Skarżący wskazał również, że w wydaniu postanowień z dnia [...] 2014r., [...] 2015r. i 9 września 2015r. brał udział członek Kolegium M. M., który powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 9 września 2015r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 30 lipca 2015r. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015r. posiadał walor prawomocności. Kolegium było zatem związane wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem WSA w Krakowie. Zdaniem Kolegium, organ administracji nie może więc dopatrywać się naruszenia prawa tam, gdzie sąd administracyjny orzekł wcześniej o zgodności z prawem. Organ powinien wówczas wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 kpa). W ocenie Kolegium nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż członek Kolegium M. M. nie orzekał w sprawie zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 30 lipca 2015r. nr [...], nie brał również udziału w wydawaniu decyzji Kolegium z dnia [...] 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Stąd też brak było podstaw do wyłączenia go od orzekania w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia. W piśmie z dnia 9 grudzień 2015r. A. G. oświadczył, iż nie zgadza się z twierdzeniem Kolegium, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw do wyłączenia M. M. od orzekania w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed SKO, objętym niniejszą skargą i postępowaniem z dnia [...] 2015r. nr [...] zachodzi tożsamość spraw. Oba te postępowania dotyczą bowiem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2014r. nr [...]. Skarżący uważa zatem, że M. M. winien zostać wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego oraz czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej kpa), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa inną decyzją ostateczną, czy też decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że odmowa wszczęcia postępowania wynika z przyczyn przedmiotowych bowiem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy aktu administracyjnego poddanego uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej. Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015r., sygn. akt III SA/Kr 1636/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Organ powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/2009. Należy jednak zauważyć, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. Z treści tej uchwały wynika zatem, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwa tylko wtedy, gdy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę na decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się strona. Natomiast w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015r., sygn. akt III SA/Kr 1636/14 nie jest prawomocny. Bez znaczenia jest tutaj twierdzenie Kolegium, że w momencie wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 30 lipca 2015r. wyrok ten był prawomocny i organ był nim związany. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2015r., sygn. akt III SA/Kr 1636/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił bowiem skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej i sprawa obecnie oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok z dnia 19 stycznia 2015r. nie jest więc prawomocny i nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014r. nr [...]. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 30 lipca 2015r., jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, nie mogą nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.