VI SA/Wa 1130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2012 r. cofającą "F" Sp. z o.o. z siedzibą w W, skarżącej w niniejszej sprawie, zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach w D. przy ul. [...]. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., udzielił "F" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w D. przy ul. [...]na okres sześciu lat. Skarżąca zawieszała prowadzenie działalności w w/w salonie gier na automatach w okresie od dnia 31 grudnia 2010 r. do dnia 19 czerwca 2011 r. tj. na 5 miesięcy i 20 dni, następnie od dnia 29 lipca 2011 r. do dnia 26 stycznia 2012 r. tj. na 5 miesięcy i 29 dni, a następnie od dnia 24 lutego 2012 r. do dnia 16 sierpnia 2012 r. tj. na 5 miesięcy i 22 dni. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Finansów, w związku z informacjami uzyskanymi od Izby Celnej w K. o kilkukrotnym zawieszaniu przez skarżącą działalności w salonie gier na automatach w D. przy ul. [...] i niewykonywaniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej ww.decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Strona została poinformowana, że stosownie do art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej, ma prawo brać czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Minister Finansów, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749) w zw. z art. 3, art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr, 201, poz. 1540 z póżn. zm.), cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach w D., przy ul. [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że skoro działalność w zakresie gier na automatach podlega reglamentacji w postaci konieczności uzyskania zezwolenia i spełnienia przesłanek podmiotowo - przedmiotowych do jego udzielenia, a dodatkowo podlega ograniczeniom w zakresie dopuszczalnych limitów lokalizacyjnych, to intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję zawieszenia prowadzenia działalności określonej zezwoleniem było stworzenie możliwości zawieszenia tej działalności w ściśle określonych ramach czasowych, których przekroczenie może nastąpić tylko w związku z działaniem siły wyższej Na mocy art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, do określenia terminu, na jaki podmiot prowadzący salon gier na automatach uprawniony jest do zawieszenia prowadzonej w nim działalności, stosuję się art. 54 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, który wskazuje na prawo do maksymalnie 6 miesięcznego zawieszenia prowadzonej działalności. Zdaniem organu okres sześciu miesięcy należy liczyć łącznie, tak aby przerwa w prowadzeniu działalności przez cały okres na jaki została udzielona koncesja lub zezwolenie. nie była dłuższa niż dopuszcza to ww. przepis. Literalne brzmienie przepisu wskazuje na wolę ustawodawcy umożliwienia spółce zaprzestania lub niewykonywania działalności przez okres 6 miesięcy. Również wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że okres ten należy liczyć łącznie, a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki było udzielone zezwolenie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych przez błędną jego wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przez "dłuższy niż 6 miesięcy okres zaprzestania lub nieprowadzenia działalności objętej zezwoleniem" należy rozumieć nie tylko "dłuższy niż 6 miesięcy okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem" (co odpowiada brzmieniu ww. przepisu), ale również sumę krótszych niż 6 miesięcy okresów zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, rozdzielonych okresami wykonywania działalności, których suma wynosi łącznie więcej niż 6 miesięcy, co nie ma potwierdzenia w brzmieniu ww. przepisu. Do odwołania strona przedłożyła opinię sporządzoną przez dr R. S. oraz prof. zw. dr hab. M. W. dotyczącą dopuszczalności cofania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania tej działalności w niektórych punktach gier objętych zezwoleniem przez okres przekraczający 6 miesięcy, interpretacji pojęcia "siła wyższa" w rozumieniu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, oraz przeprowadzającą analizę wzajemnych relacji postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia i postępowania w przedmiocie jego cofnięcia. Minister Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 59 pkt 4 oraz art. 3, art. 8, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił w uzasadnieniu, że regulacja, dopuszczająca zaprzestanie lub niewykonywanie działalności objętej koncesją lub zezwoleniem przez okres do 6 miesięcy (podobnie jak regulacja tej kwestii na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych), nie może być stosowana w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, w tym również dotyczących limitów ośrodków gier. Stosownie do brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, tj. ustawy obowiązującej do czasu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, na podstawie której, w myśl przepisu art. 129 ustawy o grach hazardowych, prowadzona jest działalność w obszarze salonów gier na automatach, udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach podlegało ograniczeniom ilościowym. Liczba ośrodków gier była ściśle uzależniona od liczby mieszkańców miejscowości, w której miałby być zlokalizowany taki salon. Zaprzestanie lub niewykonywanie działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (uprzednio 3 miesiące), prowadzi do sytuacji, iż spółka posiadająca zezwolenie podlegające ograniczeniom ilościowym, faktycznie nie wykonywałaby działalności objętej tym zezwoleniem, wykluczając możliwość prowadzenia takiej działalności również przez inne podmioty, które nie uzyskały takiego zezwolenia. Działalność w zakresie gier na automatach podlegała reglamentacji w postaci konieczności uzyskania zezwolenia i spełnienia przesłanek podmiotowo - przedmiotowych do jego udzielenia, a dodatkowo również podlegała ograniczeniom w zakresie dopuszczalnych limitów lokalizacyjnych, intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję zawieszenia prowadzenia działalności określonej zezwoleniem, było stworzenie beneficjentowi zezwolenia prawa dającego możliwość zawieszenia tej działalności w ściśle określonych ramach czasowych, których przekroczenie może nastąpić również tylko w ściśle określonych w ustawie warunkach związanych z działaniem siły wyższej. W świetle powyższego organ nie podzielił stanowiska strony, że nie było podstaw do zastosowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Organ podkreślił, że stosowanie i wykładnia przepisów ustawy o grach hazardowych należy do organu orzekającego w sprawie, a nie do strony. Organ dysponował w niniejszej sprawie wystarczającym materiałem dowodowym niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w postaci m.in. pism Izby Celnej w K. informujących organ o okresach zawieszenia oraz podjęcia przez skarżącą prowadzenia działalności w ww. salonie gier. Nie istniały zatem w niniejszej sprawie okoliczności wymagające dodatkowych wyjaśnień, a także podjęcia ze strony organu dodatkowych działań. Podejmując rozstrzygnięcie organ oparł się bowiem na analizie w/w dokumentów. Na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. "F" Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie: - art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym odstępstwie przy rozstrzyganiu sprawy od wykładni językowej tego przepisu, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że przesłanką cofnięcia zezwolenia w świetle tego przepisu jest nie tylko niewywołany siłą wyższą dłuższy niż 6 miesięcy okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, ale również suma krótszych niż 6 miesięcy okresów zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, rozdzielona okresami wykonywania działalności, która łącznie wynosi więcej niż 6 miesięcy, co z brzmienia przedmiotowego przepisu nie wynika, - art. 124 Ordynacji podatkowej tj. wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej (brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji - art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych), poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji argumentów usprawiedliwiających odstępstwo od wykładni językowej przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, a w szczególności brak wykazania, że językowa wykładnia tego przepisu w zakresie pojęcia "okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem", nie prowadzi do jednoznacznych wniosków, czyli prowadzi do różnych alternatywnych rezultatów wykładni językowej, co dopiero uzasadniałoby sięgnięcie do innych reguł wykładni przy stosowaniu tego przepisu. Zwłaszcza w sytuacji podniesienia w odwołaniu od decyzji argumentów, iż językowa wykładnia art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż przesłanką cofnięcia zezwolenia określoną tym przepisem, jest wyłącznie niewywołany siłą wyższą dłuższy niż 6 miesięcy okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, a nie również suma takich krótszych niż 6 miesięcy okresów rozdzielonych okresami wykonywania działalności, która łącznie wynosi więcej niż 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga "F" Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy o grach hazardowych, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Artykuł 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 ust. 2 w/w ustawy, do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Ustawa o grach hazardowych nadała zatem Ministrowi Finansów specjalne uprawnienia, które umożliwiają sprawowanie nadzoru nad podmiotami działającymi na rynku gier hazardowych oraz podejmowanie odpowiednich działań w wypadku, gdy działalność ta jest prowadzona niezgodnie z przepisami prawa, udzielonym zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Podkreślić należy, iż intencją ustawodawcy było, aby podmiot, który uzyskał zezwolenie faktycznie prowadził działalność objętą zezwoleniem. Z tego też względu nastąpiło wprowadzenie nieprzekraczalnego terminu do rozpoczęcia działalności. Podmiotowi, który uzyskał zezwolenie na urządzanie gier w salonach gier na automatach zostały przyznane również uprawnienia. Jednym z tych uprawnień jest prawo do zawieszenia prowadzenia działalności. Stosownie do brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 4 uprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, podmiot miał prawo do zawieszenia prowadzonej działalności na okres nie dłuższy niż trzy miesiące. Przekroczenie tego okresu stanowiło przesłankę do cofnięcia zezwolenia, z zastrzeżeniem sytuacji, w której zawieszenie takie było następstwem działania siły wyższej. Na mocy art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, do działalności w zakresie gier urządzanych w salonach gier na automatach stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że ustawa stanowi inaczej. Do określenia terminu, na jaki podmiot prowadzący salon gier na automatach uprawniony jest do zawieszenia prowadzonej w nim działalności, stosuje się - stosownie do art. 138 ust. 2 powołanej ustawy - art. 59 pkt 4 tej ustawy, który wskazuje na prawo do maksymalnie 6 miesięcznego zawieszenia prowadzonej działalności. W ocenie Sądu, prawidłowo organ uznał, że okres sześciu miesięcy należy liczyć tak, aby przerwa w wykonywaniu działalności przez cały okres, na jaki została udzielona koncesja lub zezwolenie, nie była dłuższa niż dopuszcza to powołany przepis. Również wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że okres ten należy liczyć łącznie, a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki było udzielone zezwolenie, a nie jedynie pojedynczego okresu niewykonywania działalności. Zaprzestanie lub niewykonywanie działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, prowadziłoby do sytuacji, iż spółka posiadająca zezwolenie podlegające ograniczeniom ilościowym, faktycznie nie wykonywałaby działalności objętej tym zezwoleniem, wykluczając możliwość prowadzenia takiej działalności również przez inne podmioty, które nie uzyskały takiego zezwolenia. W przypadku interpretacji art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych fakt, iż 6 miesięczny okres zaprzestania lub niewykonywania prowadzenia działalności odnosi się do całego okresu, na jaki było udzielone zezwolenie, a zatem odnosi się on także do kilku przerw, które w sumie przekraczają ten okres, ponieważ działalność w zakresie gier hazardowych jest szczególnego rodzaju działalnością podlegającą reglamentacji oraz ścisłemu nadzorowi i kontroli. Może być ona urządzana tylko na warunkach określonych w ustawie. Wprowadzone, w tym zakresie, ograniczenia mają na celu ochronę społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu i ochronę prawnie chronionych dóbr. Z tego też względu niemożliwe i niedopuszczalne jest zaaprobowanie rozwiązań, które mają na celu obejście przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie zasad i warunków urządzania gier hazardowych. Powyższe nie jest do zaakceptowania zarówno z uwagi na zasadę państwa prawa, jak również ze względu na ochronę interesu publicznego i społecznego. Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 124 Ordynacji podatkowej tj. wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. W zaskarżonej decyzji organ dokonał nie tylko celowościowej wykładni art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, co sugeruje strona skarżąca, ale także jego wykładni literalnej. Fakt, iż dokonana wykładnia nie jest zgodna z oczekiwaniami strony skarżącej nie oznacza, iż jest ona błędna. Bezsporne jest, że każdorazowe zaprzestanie przez spółkę działalności nie było dłuższe niż 6 miesięcy. Nie zmienia to jednak faktu, iż łączny okres zawieszenia prowadzonej działalności był dłuższy niż okres dopuszczony przez art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, co zostało przez organ szczegółowo uzasadnione w treści zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela stanowiska strony, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. ma charakter techniczny, zatem powinien podlegać notyfikacji, a skoro nie podlegał, to nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C- 213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym wobec zadanych (przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku) trzech pytań: czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. I jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, żaden z tych przepisów nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podkreślenia także wymaga, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach nie zależy od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub jej niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej, a taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.