II GSK 1543/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Anny G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 1305/15 w sprawie ze skargi Anny G. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1305/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Anny G. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła [...] maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w którym ubiegała się między innymi o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 4,65 ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 2,20 ha, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych do powierzchni 1,00 ha. W dniu [...] stycznia 2013 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, zaś w dniu [...] maja 2013 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu dotyczącą działki [...]. W trakcie kontroli stwierdzono różnicę między zadeklarowaną przez skarżącą powierzchnią działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli, a także sporządzono dokumentację fotograficzną, która potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzania kontroli (fotografie nr [...]). W konsekwencji organy obu instancji odmówiły wnioskodawczyni przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r. Po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] października 2013r. nr [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. I sygn. akt SA/Bk 41/14 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), zwanej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy ARiMR w nieprawidłowy sposób (z pominięciem dokumentacji fotograficznej) doręczyły skarżącej raporty z czynności kontrolnych zatem skarżąca nie była w stanie skutecznie zakwestionować przeprowadzonych czynności. Wyrok ten w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1636/14 uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu kasacyjnego, Sąd I instancji błędnie uznał, że organy miały obowiązek doręczenia dokumentacji fotograficznej stronie wraz z przesłanym jej dokumentem raportu w formie pisemnej. Sąd I instancji nieprawidłowo zarzucił organom naruszenie art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i pominął w swej ocenie treść art. 31 ust. 6 oraz art. 32 i 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L.316 z 2.12.2009r., s. 1ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1122/2009. W konsekwencji błędne uznał potrzebę doręczenia stronie wraz z raportem z czynności kontrolnych dokumentacji fotograficznej sporządzonej w jej trakcie, co automatycznie przełożyło się na naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie mógł zarzucić organom naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. skoro przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie można mówić o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a., gdy organ postąpił zgodnie z wymaganiami prawa w zakresie doręczenia raportu z kontroli i wymaganiami opisanymi w przepisie art. 31 ust. 6 i 7 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego. Sprawa wymaga zatem ponownego rozpoznania i dokonania oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, z uwzględnieniem treści raportów z kontroli i dokumentacji fotograficznej, przy czym ocena ta powinna zostać dokonana przede wszystkim w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę w skardze do sądu. Zarzuty te w szczególności dotyczą typu przeprowadzonych kontroli na miejscu, kwestii prawidłowości dokonanych pomiarów spornych gruntów oraz prawidłowości wypełnienia druku z kontroli na miejscu z dnia [...] maja 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. oddalił skargę A. G. Uzasadniając ten wyrok wskazał, iż będąc związany oceną prawną i oceną ustaleń faktycznych wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. sygn. II GSK 1636/14 nie mógł kontrolować legalności zaskarżonej decyzji w oderwaniu od stanowiska sądu kasacyjnego wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku. Po przytoczeniu treści art. 7 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 – wskazał, że zaskarżona decyzja opiera się na raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonym z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz raporcie z weryfikacji w terenie z dnia [...] maja 2013 r. Poczynione podczas tych kontroli ustalenia dały zdaniem Sądu I instancji podstawę do stwierdzenia, że łączna powierzchnia zadeklarowana we wniosku do płatności JPO wynosiła 4,65 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 3,71 ha (różnica 0,94 ha), co uzasadniało zastosowanie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 i odmowę przyznania płatności JPO, a w konsekwencji również i przyznania skarżącej płatności UPO. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw. Sporządzone w sprawie raporty z czynności kontrolnych spełniają wymogi formalne określone w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. W treści tych protokołów wskazano działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie oraz opis nieprawidłowości. Przy ustalaniu powierzchni rolnych uwzględniono tolerancję pomiaru. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonej dokumentacji fotograficznej oraz materiale graficznym. Okoliczność, że nie zostały wypełnione wszystkie rubryki raportu z dnia [...] maja 2013 r. nie ma wpływu na ocenę jego wartości dowodowej. W rubryce "uwagi" tego raportu inspektorzy stwierdzili bowiem jednoznacznie, że kontrolowane działki w całości są porośnięte kilkuletnimi samosiewami drzew, wskazali jednocześnie na wyniki przeprowadzonych pomiarów i zastosowaną tolerancję pomiarów. Potwierdzeniem tego są zdjęcia stanowiące załącznik do tego raportu (zróżnicowany wiek drzew, nieregularne położenie drzew). Raport z dnia [...] maja 2013 r. był wynikiem weryfikacji wcześniejszej kontroli i wątpliwości organu odwoławczego uchylającego uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Kierownika Biura Powiatowego. W konsekwencji kontrola ta potwierdziła, że cały zadeklarowany we wniosku obszar 0,6 ha nie nosi śladów rolniczego użytkowania. W efekcie powierzchnia stwierdzona dla działek oznaczonych jako [...] wyniosła 0,00 ha. Fakt, że dokumentacja fotograficzna wykonana w toku kontroli nie została doręczona skarżącej wraz z samym raportem nie wpływa na prawidłowość przeprowadzonych przez organy czynności. Dokumentacja ta nie mieści się w pojęciu "raportu" przyjętym na potrzeby regulacji ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia nr 1122/2009. Jest ona załącznikiem do raportu. Nie jest ona elementem raportu i dlatego nie podlega doręczeniu stosownie do art. 31 ust. 7 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego. Dokumentacja fotograficzna jest załączana do akt administracyjnych sprawy, a uzyskanie wglądu do niej jest prawem strony. Doręczony rolnikowi protokół nie musi zawierać dokumentacji fotograficznej, szkiców czy innych dokumentów, które zostały wykonane i utrwalone w czasie kontroli, załączniki te są do wglądu w Biurze Powiatowym Agencji, w którym został złożony wniosek i są one udostępnione na żądanie strony. Zdaniem Sądu powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że stan faktyczny w odniesieniu do kontrolowanych działek rolnych został ustalony prawidłowo. Powierzchnię działek pomierzono urządzeniami GPS spełniającymi wymagania rozporządzenia nr 1122/2009. Sąd I instancji zauważył, że z dołączonej przez skarżącą kopii protokołu z oględzin przeprowadzonych z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, iż na spornych działkach kontrolujący stwierdzili seradele oraz mieszankę wieloletnich traw. Dokumentacja ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące 2012 r. Stan stwierdzony na działkach przez kontrolujących w 2014 r. dotyczy innego postępowania i nie pozbawia mocy dowodowej czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2013 r., a wskazujących, że działka [...] porośnięta jest kilkuletnimi samosiewami drzew. Sąd wskazał, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego modyfikuje, w stosunku do przepisów k.p.a., obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego). W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Mając to na uwadze oraz wytyczne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., ponownie orzekający w tej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Opiera się na protokołach z kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej, wyniki których nie zostały skutecznie podważone w toku postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które doprowadziły do zastosowania przepisów prawa materialnego i wobec stwierdzonych nieprawidłowości – do wykluczenia z płatności JPO i UPO. Odniósł się do zebranych dowodów i wyjaśnień skarżącej. Wnioski zaprezentowane w decyzji odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej Anna G. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości przez Sąd I instancji oceną prawną (w tym rekonstrukcją stanu faktycznego) wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1636/14, tj. mając na uwadze zalecenia zawarte w orzeczeniu kasacyjnym, w tym zwłaszcza dotyczące konieczności ponownego rozpoznania i dokonania oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, z uwzględnieniem treści raportów z kontroli i dokumentacji fotograficznej, przy czym ocena ta powinna zostać dokonana w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę w skardze do Sądu, które w szczególności dotyczą typu przeprowadzonych kontroli na miejscu, kwestii prawidłowości dokonanych pomiarów spornych gruntów oraz prawidłowości wypełnienia druku z kontroli na miejscu z dnia [...] maja 2013 r., co skutkowało brakiem uznania przez Sąd I instancji, że decyzja organu w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny narusza prawo; - art. 190 p.p.s.a., poprzez dokonanie wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie sprzecznej z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1636/14, które to naruszenie dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok zgodny z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, to wydana przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzja zostałaby uchylona jako niezgodna z prawem; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie dokonano ustaleń w zakresie utrzymania działki [...] w dobrej kulturze rolnej oraz nie wyjaśniono, w jaki sposób zostały przeprowadzone pomiary działek, czy też w których miejscach kontrolerzy stwierdzili samosiejki, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie prawa skarżącej do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), zwanej p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, a także nieskonfrontowanie tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Z tego względu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, w tym opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł, od organu Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na rzecz Anny G., według norm przepisanych. W ocenie skarżącej kasacyjnie raport z weryfikacji jest niekompletny (puste rubryki [...]). Dlatego też nieprawdą jest jakoby w wyniku kontroli ustalono łączną powierzchnię PEG na 3,71 ha. Skarżąca podkreśliła ponadto, że obchodząc granice działek z urządzeniem pomiarowym GPS kontrolerzy nie mają możliwości przenikać przez ciała stałe, w tym poliwęglan grubości 25 mm, z którego zbudowany jest tunel produkcyjny. Skarżąca nie zgodziła się, że działka [...] nie była w 2012 r. użytkowana rolniczo, gdyż w części określonej przez kontrolę z dnia [...] stycznia 2013 r. na 0,1 ha była regularnie koszona, zaś na pozostałym obszarze było wypasane bydło. Fakt, że drzewa występują w kępach powoduje, że nie trzeba ich liczyć, tylko wyłącza się powierzchnię całych kęp, co szacunkowo strona uczyniła we wniosku, zmniejszając deklarowaną powierzchnię. Sąd I instancji nie uwzględnił również ani zarzutów ani materiału dowodowego w postaci zdjęć i otofotomapy, które były prezentowane podczas rozprawy w dniu 26 marca 2014 r. (w sprawie o sygn. akt I SA Bk 41/14), na okoliczności potwierdzające nieprawdziwe tezy z kontroli przeprowadzonej w styczniu i maju w 2013 r., a w szczególności, że widniejące na zdjęciach drzewa są samosiejkami. W ocenie skarżącej nie ma podstaw do pozbawienia rolnika dopłat za nieprzestrzeganie norm, jeżeli nie zostało to ustalone w wyniku stosownej kontroli. W raporcie z kontroli nie naniesiono jakichkolwiek uwag odnośnie nieprzestrzegania norm. Niezasadne zastosowanie zmniejszeń na podstawie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 w odniesieniu do działek, którym organ zarzuca nieprzestrzeganie norm wzajemnej zgodności. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji wydając wyrok nie rozważył w kontekście dokonanych ustaleń, że skarżąca do płatności zadeklarowała część działek oznaczonych w ewidencji nr [...] i [...] (działka [...]) o powierzchni 0,6 ha, natomiast organy ARiMR, jak wynika z raportu z czynności kontrolnych, kontroli poddały działkę o powierzchni 0,77 ha (łącznie z zalesieniami i zadrzewieniami). Powołując art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stwierdziła, że kontrola powinna ograniczyć się do działek rolnych a nie do działek ewidencyjnych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro skarżąca zadeklarowała jedynie część działek o nr [...] i [...] o powierzchni 0,6 ha, to jedynie ta powierzchnia powinna zostać poddana kontroli. Tymczasem jak wynika ze szkicu, dołączonego do raportu z czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2013 r. zmierzona została cała powierzchnia obu działek (0,77 ha) łącznie z powierzchnią zadrzewień, które nie były zgłaszane w celu otrzymania płatności w ramach wsparcia systemu bezpośredniego na 2012 rok. W tym aspekcie, powoływanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść § 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2010 r. nr 39, poz. 211), w zakresie zakazu występowania na użytkach rolnych całych skupisk drzew i krzewów, nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt sprawy, skupiska te nie zostały zgłoszone do otrzymania pomocy finansowej. Sąd I instancji powinien był zatem zauważyć, że powyższy przepis nie będzie miał w sprawie zastosowania, zaś organ dokonując kontroli części działek o nr [...] i [...] powinien policzyć, jaka liczba pojedynczych drzew występuje na części działek zgłoszonych w celu otrzymania płatności w ramach wsparcia systemu bezpośredniego na 2012 rok. Wbrew twierdzeniom organów, dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do raportu z czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2013 r. nie wskazuje jednoznacznie, że na całej powierzchni zadeklarowanych części działek nie była w 2012 r. prowadzona działalność rolnicza. Z dokumentacji tej wynika, że na działkach znajdują się drzewa (ale nie świerki jak wskazuje w decyzji organ) i krzewy, jednakże nie wiadomo, czy są to samosiejki i czy na części zgłoszonej do dopłat czy też nie. Nie można na podstawie tejże dokumentacji również jednoznacznie stwierdzić, że cała działka, zgłoszona w celu otrzymania płatności w ramach wsparcia systemu bezpośredniego na 2012 r. nie stanowiła gruntu rolnego w 2012 r. Na części dołączonych zdjęć widać zieloną, bujną roślinność, co potwierdza, że przynajmniej na części zadeklarowanej powierzchni działek, była w 2012 r. koszona trawa lub też wypasane bydło. Ocena stanu faktycznego przyjęta przez Sąd I instancji nie została ponadto skonfrontowana z zarzutami skarżącej dotyczącym m.in. kwestii prawidłowości dokonanych pomiarów spornych gruntów oraz prawidłowości wypełnienia druku kontroli na miejscu z dnia [...] maja 2013 r. Sąd nie wziął pod uwagę lakonicznego stwierdzenia w raporcie z czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2013 r., że "działka rolna [...] położona na działkach ewidencyjnych [...] i [...] w całości porośnięte kilkuletnimi samosiejkami drzew. Brak możliwości stwierdzenia, czy działka była użytkowana rolniczo na dzień [...].06.2003 r. Działkę [..] pomierzono łącznie z dz. [...] i [...] o pow. 0,77 ha". Sąd I instancji zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego miał uwzględnić treść raportów, a z treści raportu nie można wywnioskować w jaki więc sposób zostały przeprowadzone pomiary działek, czy też, w których miejscach kontrolerzy stwierdzili samosiejki. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd nie wyjaśnił jaka jest wielkość powierzchni stwierdzonej. Jedyna powierzchnia stwierdzona kontrolą w maju 2013 r. to 77 arów, a powierzchnia deklarowana to 60 arów. Kontrolerzy nie użyli na żadnym etapie postępowania stwierdzenia, że cała działka się nie kwalifikuje, lub powierzchnia kwalifikowalna wynosi 0, jak i nie podjęli trudu określenia powierzchni kwalifikowalnej, a jedynie ograniczyli się do nieprecyzyjnego opisu stanu zastanego działki i sporządzenia wadliwej dokumentacji fotograficznej. Sąd I instancji bezzasadnie więc przyjął, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 3,71 ha. Takie ustalenie nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a brak wypełnionych w raporcie rubryk nie stanowi przeoczenia, lecz brak oceny wyników kontroli w zakresie kwalifikowalności. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji na kilku stronach w zasadzie ograniczył się do stwierdzenia, iż nie istnieje obowiązek doręczenia stronie dokumentacji fotograficznej, a to powoduje, iż decyzja odmowna odpowiada prawu. Sąd I instancji nie ustosunkował się do nieprawidłowości podnoszonych przez stronę, które zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien był rozważyć i zbadać w kontekście stanu faktycznego sprawy. Poprzestał na tym stwierdzeniu bez jakiejkolwiek próby ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, pomimo związania stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez Annę G. skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych oraz w granicach zakreślonych podjętym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1636/14. Zarzuty skargi kasacyjnej – sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - nie są usprawiedliwione. Sprowadzają się one do trzech kwestii, aczkolwiek formułowanych w kontekście podjętego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015r. Skarżąca kasacyjne zarzuca: po pierwsze, nieuwzględnienie przez Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy zaleceń sformułowanych w tym wyroku w kontekście formułowanych przez nią w kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skardze zarzutów co do zaskarżonej decyzji; po drugie, dokonanie przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa sprzecznej z wykładnią prezentowaną w wyroku z dnia 4 września 2015r.; po trzecie, sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny w wymogami ustawowymi z uwagi na nie odniesienie się do zarzutów skarżącej, oraz dokonanie nienależytej kontroli decyzji administracyjnej. Zważywszy na tak sformułowane zarzuty kasacyjne oraz argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i pozostającego z nim w związku zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut niezastosowania się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. obejmuje dokonanie przez Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy wadliwej oceny wskazanych w tym wyroku trzech grup zarzutów, sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu z uwzględnieniem typu kontroli; prawidłowości dokonanych pomiarów zadeklarowanych do płatności spornych działek oraz prawidłowości wypełnienia druku z kontroli dokonanej w dniu [...] maja 2013 r. Ten zarzut kasacyjny - oceniany w kontekście dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa - nie jest usprawiedliwiony. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 4 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny – dokonując wykładni przepisów prawa krajowego i unijnego regulujących zagadnienie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w szczególności zaś art. 31 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 54 rozporządzenia nr 1122/2009 – uznał, że dokumentacja fotograficzna, szkice graficzne i inne dokumenty sporządzone w trakcie kontroli na miejscu nie mieszczą się w pojęciu raportu z kontroli i nie stanowią załącznika do tego raportu, co oznacza, że organ doręcza beneficjentowi jedynie sam raport. Są one załączane do akt administracyjnych i strona, korzystając z prawa czynnego udziału w postępowaniu, ma możliwość zapoznania się z nimi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał stawiany poprzednio przez Sąd I instancji organowi zarzut niedoręczenia dokumentacji fotograficznej, co stanowiło zasadniczy powód uchylenia decyzji odwoławczej przez Sąd I instancji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że art. 31 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego modyfikuje regulację k.p.a. w zakresie zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału w postępowaniu, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Obowiązek organów został ograniczony – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny - jedynie do wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego, a na stronę postępowania został nałożony obowiązek przedstawienia dowodów w sprawie oraz składania wyjaśnień. Wykładnia prawa materialnego, wyznaczająca jego treść, determinuje co należy podkreślić zakres ciążących na organie obowiązków co do postępowania dowodowego i wyjaśniającego, ograniczając te obowiązki do kontroli gospodarstwa i zgromadzonej w jej toku dokumentacji. Nie ma wobec tego racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji – kontrolując zaskarżoną decyzję – nie dostrzegł, że organ nie zebrał w sposób prawidłowy materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli tej decyzji. Sposób sformułowania zarzutu dowodzi natomiast, iż skarżąca kasacyjnie poprzez zarzuty pod adresem Sądu I instancji w istocie polemizuje z wiążącym w sprawie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni prawa w zakresie postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie organ sprostał nałożonym na niego obowiązkom procesowym, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Z akt sprawy wynika, że dokonał dwukrotnie kontroli na miejscu, w tym kontroli weryfikującej wyniki pierwotnej kontroli, co służyło zweryfikowaniu zgłaszanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów i wątpliwości co do powierzchni kwalifikowanej działki [...], a następnie sporządził z tych czynności dokumentację fotograficzną i szkice graficzne. Tak przeprowadzone postępowanie, odpowiadające określonemu przepisem prawa materialnego zakresowi materiału dowodowego, nie pozwala postawić Sądowi I instancji zarzutu wadliwego rozważenia i oceny materiału dowodowego sprawy. W konsekwencji nie jest również zasadny zarzut kasacyjny pominięcia przez Sąd I instancji zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego materiału dowodowego w postaci zdjęć spornej nieruchomości dokonanych w 2014 r. i raportu z kontroli dotyczącego płatności na 2014 r. Pomijając brak zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. – uznać należało, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że dowody te nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem dotyczą one innego postępowania. To, że z przedłożonego przez skarżącą protokołu oględzin z 2014 r. wynika, iż na zadeklarowanych do płatności w 2012 r. działkach jest zasiana seradela oraz mieszanka wieloletnich traw nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nie podważa mocy dowodowej raportów z 2013 r., z których wynika, iż działka [...] była porośnięta kilkuletnimi samosiejkami drzew i krzewów oraz zachwaszczona. W sprawach płatności rolnych istotny jest bowiem stan użytkowania zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych w dacie kontroli. Skarżąca – co nie jest bez znaczenia – w toku postępowania administracyjnego nie zaoferowała organowi żadnego dowodu na podnoszone okoliczności faktyczne, ograniczając się wyłącznie do kwestionowania poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. odniósł się – jak wynika ze skondensowanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku - do wszystkich okoliczności faktycznych, których ocenę zalecił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2015 r. a zakres ocenionego materiału dowodowego, jak i sama ocena spornych w sprawie okoliczności dokonana przez Sąd I instancji, a uprzednio przez organy, są prawidłowe. Odnosząc się do typu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kasacyjnie kontroli - Sąd I instancji zasadnie podniósł, że kontrola, w tym spornej działki [...], na miejscu w dniu [...] maja 2013 r., jak i w dniu [...] stycznia 2013 r. obejmowała kryterium kwalifikowalności powierzchni, nie zaś zachowania zasad wzajemnej zgodności czy zasad dobrej kultury. Wynika to wprost z treści obu raportów i zastosowanych kodów nieprawidłowości, stosownych w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie deklarowanej powierzchni. Do stwierdzonych nieprawidłowości organy zastosowały wszak kody DR13+ (zawyżenie zadeklarowanej powierzchni niż stwierdzona), DR50 (granice upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej) i DR51 (stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności). Co istotne organy – kontrolując w tym zakresie rzetelność złożonej przez skarżącą kasacyjnie deklaracji – oceniły stan na kontrolowanym gruncie w kontekście normatywnej definicji gruntu rolnego. Odmowa przyznania wnioskowanej pomocy nie nastąpiła zatem z powodu niespełnienia wymogów wzajemnej zgodności, lecz była konsekwencją zawyżenia przez skarżącą kasacyjnie powierzchni zadeklarowanej do płatności. Organy – rozstrzygając tę sprawę – nie powołały się na art. 143b ust. 4 akapit II rozporządzenia nr 1782/2003, zgodnie z którym gruntami rolnymi są grunty wykorzystywane rolniczo, utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003r., bez względu na fakt prowadzenia na tych gruntach produkcji rolnej. Ze względu na typ przeprowadzonej w sprawie kontroli, jak i kryterium kontroli nie sposób uznać zatem za trafne argumenty skargi kasacyjnej co do przestrzegania przez skarżącą zasad dobrej kultury w kontrolowanym gospodarstwie, a ponieważ stanowią one zasadniczą argumentację, na której skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną, nie mogły one spowodować podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. W zakresie pomiarów spornych działek Sąd I instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pomiarów tych organy dokonały za pomocą urządzenia GPS, które jest urządzeniem spełniającym wymagania przewidziane w rozporządzeniu nr 1122/2009, a które co należy dodatkowo podkreślić legitymuje się odpowiednim certyfikatem. Jak wynika z wyjaśnień organu użyty do spornych pomiarów GPS jest urządzeniem GPS CHC X 20 z Getac V 100, posiadającym moduł GPS i aparat fotograficzny, zawiera dane źródłowe w postaci granic odniesienia kontrolowanych działek ewidencyjnych naniesionych na obraz ortomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych. Na podstawie danych z satelitów nawigacyjnych moduł GPS wskazuje w czasie rzeczywistym położenie inspektora Biura Kontroli na miejscu względem kontrolowanej działki i pozwala na dokonanie dokładnego pomiaru działki rolnej. Dodatkowo w trakcie pomiaru sporządzana jest dokumentacja fotograficzna wskazująca na kontrolowanej działce ewentualne obszary wyłączeń. GPS wskazuje miejsce i kierunek wykonywania zdjęć, co oznacza, iż nie może być najmniejszych wątpliwości co do identyfikcji działek uwidocznionych na poszczególnych zdjęciach, jak i ich fotografowanej części. Po dokonaniu kontroli w Biurze sporządzany jest szkic kontrolowanej działki, co obrazują na dołączonych CD załączniki. Wobec tego dopiero w Biurze Agencji porównanie danych z pomiarów GPS z danymi zawartymi we wniosku pozwala na stwierdzenie rzetelności złożenia deklaracji, co tłumaczy stwierdzony w trakcie pomiarów obszar działki [...] 0,77ha, choć deklarowany do płatności wynosił 0,60ha. Oznacza to, iż zgromadzone w toku kontroli na miejscu dane są weryfikowane w kontekście złożonej przez beneficjenta deklaracji po ich sporządzeniu i analizie dokumentów w siedzibie Agencji. Zważywszy na rodzaj urządzenia, za pomocą którego dokonano pomiarów działek nie sposób podważyć ich wyników w oparciu o gołosłowne twierdzenia skarżącej i jej subiektywne przekonanie o wadliwości ich wykonania. Urządzenie GPS pozwala na dokonanie jak najbardziej dokładnych i wiarygodnych pomiarów, których to pomiarów z taką dokładnością z pewnością nie gwarantują inne metody pomiaru, w tym pomiary dokonywane ręcznie przy użyciu tradycyjnej taśmy mierniczej. Zauważyć też należy, iż kwestionując prawidłowość pomiaru tej działki skarżąca kasacyjnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego przyznała, iż pomiarów deklarowanej do płatności powierzchni działek dokonała wobec braku specjalistycznego sprzętu metodą tzw. "kroków na oko", co wobec argumentacji skargi dotyczącej wyłączenia z płatności części powierzchni ewidencyjnej działki porośniętej drzewami i krzewami tym bardziej nie pozwala na podzielenie zarzutu kasacyjnego prawidłowości złożonej przez nią deklaracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też argumentacji skarżącej kasacyjnie, że na wadliwość zaskarżonego wyroku i decyzji administracyjnych wskazuje rozbieżność między powierzchnią działek pomierzoną w styczniu i maju 2013 r. Różnica ta jest bowiem konsekwencją tego, iż w styczniu 2013r. podczas kontroli w terenie na spornych działkach zalegała 20-50 cm – na co wskazywała sama skarżąca domagając się od organów weryfikacji ustaleń tej kontroli - warstwa śniegu, który uniemożliwiał prawidłowe ustalenie granic zadeklarowanych działek, tym bardziej, że nie całe działki ewidencyjne zostały objęte tą deklaracją. Wobec zalegającego śniegu znacznej grubości, uniemożliwiającego prawidłową ocenę obszaru użytkowanej rolniczo powierzchni działek i małe walory dowodowe wykonanych w tych warunkach zdjęć - przyjęta w styczniu 2013 r. powierzchnia kwalifikowana 0,1 ha (z zadeklarowanej 0,6ha) nie została potwierdzona ustaleniami kontroli z maja 2013 r. Kontrola weryfikacyjna powierzchni kwalifikowanej do płatności potwierdziła zasadność nie uznania za kwalifikowalną do płatności powierzchnię 0,5ha działki [...] (tak jak kontrola ze stycznia 2013 r.), ale i wykazała, że przyjęta wówczas za uprawnioną do płatności powierzchnia 0,1ha tej działki również nie spełnia warunków, gdyż nie stwierdzono na niej śladów wypasania bydła bądź koszenia trawy. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podnosi, iż obszar 0,1ha, położony nad jeziorem, kosi miejscowy rolnik. Pomijając, że okoliczności tej nie potwierdzają sporządzone w maju 2013 r. zdjęcia, to skarżąca kasacyjnie – choć na niej spoczywa obowiązek składania istotnych dla wyniku sprawy wyjaśnień - nawet nie podaje jakichkolwiek danych pozwalających uznać tę okoliczność za uprawdopodobnioną, zaś podniesienie tego argumentu dopiero w skardze kasacyjnej uznać należy za spóźnione i gołosłowne, a przede wszystkim wskazujące na zmianę dotychczasowej argumentacji. Pierwotnie bowiem skarżąca kasacyjnie twierdziła, że dokonywała na działce [...] zabiegi agralne, ostatecznie zaś podniosła, że dokonywała je niezidentyfikowana osoba trzecia. W skardze kasacyjnej stwierdza, że powierzchnia 0,1ha działki [...] nie była uprawniana rolniczo a uwidocznione na zdjęciach drzewa nie są przyczyną zaniedbania, lecz efektem jej pracy zmierzającej do zwiększenia atrakcyjności działki, w przypadku jej przeznaczenia w przyszłości na cele rekreacyjne. Nie sposób też zarzucić Sądowi I instancji wadliwej oceny raportu z kontroli na miejscu z dnia [...] maja 2013 r. a to z uwagi na puste rubryki od 5-12 oraz przyjęcie obszaru niespełniającego warunków do przyznania płatności większego niż zadeklarowany we wniosku o płatność. Rację ma co prawda skarżąca kasacyjnie, że wskazane rubryki 5-12 nie zostały wypełnione, niemniej jednak okoliczność ta nie oznacza jeszcze jak zasadnie to przyjął Sąd I instancji poczynienia przez organ wadliwych ustaleń faktycznych co do powierzchni deklarowanej do płatności. W rubrykach tych powinny znaleźć się dane takie jak powierzchnia zadeklarowana do płatności, rodzaj stwierdzonej uprawy, powierzchnia zmierzona, obwód i szerokość strefy buforowej. Dane te zostały zamieszczone w spornym raporcie w rubryce zatytułowanej uwagi w sposób opisowy. Z rubryki tej wprost wynika, iż do płatności została zadeklarowana powierzchnia 0,6ha, w trakcie kontroli została stwierdzona powierzchnia 0,77ha, obwód 454m i szerokość strefy buforowej 0,03m (tolerancja urządzenia mierniczego). Powierzchnia działki [...] w całości była porośnięta krzewami i drzewami. Nie wpisano rodzaju stwierdzonej uprawy, ale to nie ma znaczenia wobec nieuprawiania działki rolniczo. Wszystkie dane konieczne do poczynienia relewantnych prawnie okoliczności zostały zatem dokonane. Natomiast zapis raportu o braku możliwości stwierdzenia czy działka była użytkowana rolniczo na dzień [...] czerwca 2003r. nie jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, w której przyczyną odmowy płatności było zawyżenie powierzchni kwalifikowanej do płatności nie zaś utrzymanie gruntu w dobrej kulturze czy zgodnie z zasadami wzajemnej zgodności. Nie stanowi poczynienia wadliwych pomiarów zadeklarowanej do płatności powierzchni działek także okoliczność wskazania w raporcie weryfikacyjnym powierzchni zmierzonej 0,77ha podczas gdy zadeklarowana do płatności powierzchnia wynosiła 0,60ha. Powyższy zapis oznacza, iż ten pomiar dotyczy całej działki referencyjnej. Powierzchnia referencyjna, przyjęta do zasobu, musiała zostać jak wyjaśnia organ zaktualizowana w systemie z uwagi na wieloletnie nieużytkowanie rolniczo części gruntu (pierwotnie wynosiła ona 0,8ha). Zmiany powierzchni PEG są wynikiem kontroli na miejscu działek ewidencyjnych, na których stwierdzono wieloletnie nieużytkowanie. Pierwotnie powierzchnia PEG obejmowała obszary, których na podstawie zdjęć lotniczych nie można było z całą pewnością zakwalifikować jako tereny nieuprawnione do płatności. Odnotowanie w raporcie powierzchni 0,77ha nie ma znaczenia dla wyliczeń różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, bowiem organ w decyzjach przy dokonywaniu wyliczenia tej różnicy – co wprost wynika z decyzji, a czego nie kwestionuje skarżącą kasacyjnie - wziął pod uwagę wyłącznie powierzchnię zadeklarowaną we wniosku o płatność, tj. 0,60 ha (nie zaś 0,77ha) a było to spowodowane tym, że na całej powierzchni PEG (a więc obejmującej również powierzchnię zadeklarowaną) były zadrzewienia i zakrzewienia, w tym również w tej części którą skarżąca kasacyjnie wyłączyła z deklaracji, co potwierdzają również sporządzone w toku tej kontroli zdjęcia przy użyciu GPS. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń fatycznych organów, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że cała zadeklarowana przez skarżącą kasacyjnie do płatności powierzchnia spornej działki [...] nie spełniała warunków do uznania jej za kwalifikowaną. Na działce tej wbrew gołosłownym twierdzeniom skarżącej kasacyjnie znajdowały się o różnym wieku i rozmieszczone nieregularnie drzewa i krzewy, jak i chwasty. Ich stan i rozmieszczenie dowodzi, że ich obecność na tej działce jest wynikiem naturalnego procesu, tzw. samosiewu, czyli niekontrolowanego przez człowieka procesu rozsiewania się nasion, w wyniku którego może powstać nalot. Samosiew nie zachodzi na terenach uprawianych rolniczo, tj. takich, na których są prowadzone regularne zabiegi agralne (tj. wykaszanie łąk czy wypasanie pastwisk). Skarżąca kasacyjnie – choć była do tego zobowiązana przyjętym przez ustawodawcę rozkładam ciężaru dowodowego - nie przedłożyła żadnych dowodów nabycia sadzonek, co tym bardziej nie pozwala podzielić twierdzeń skarżącej, że posadziła sporne drzewa i krzewy, mające w jej subiektywnym przekonaniu porównywalny wiek. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Naruszenie tych przepisów, określających zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej, nie może bowiem polegać na wadliwym dokonaniu kontroli działania administracji publicznej, lecz na przekroczeniu przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie, zaś prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności decyzji nie można utożsamiać z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., I GSK 1389/12, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., I GSK 868/10, Lex nr 1136570, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., I GSK 868/10). Rozpoznana przez Sąd I instancji sprawa przyznawania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego należy do kompetencji sądów administracyjnych, a zastosowany przez Sąd I instancji środek w postaci oddalenia skargi, jak i kryterium oceny mieści się w zakresie kompetencji tych sądów, co czyni niezasadnym również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.