I OSK 679/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 888/13 w sprawie ze skargi D. K. i S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 888/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. K. i S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Burmistrz T., na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) zaopiniował negatywnie projekt podziału działki oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 321/3 o pow. 7.6901 ha, obręb [...][...]., ark. Mapy [...], gmina T., zapisanej w księdze wieczystej KW, nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., jako współwłasność Państwa Danuty i S. K., na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Burmistrz T. wskazał, iż nieruchomość ta leży na terenie, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, ani nie ma obowiązku sporządzenia takiego planu. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonym uchwałą nr LVI/382/98 Rady Miejskiej w T. z dnia 29 stycznia 1998 r. działka przewidziana jest pod obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej o możliwościach różnorodnej produkcji w oparciu kompleksy gleb niższej jakości. Decyzją z [...] września 2011r. znak [...], Burmistrz T. ustalił dla przedmiotowej nieruchomości warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Dalej organ I instancji stwierdził, iż działka nr 321/3 jest użytkiem rolnym. Planowana zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej pozostaje w zgodzie z rolniczym charakterem gruntów. W tym kontekście wydzielenie z nieruchomości działki o powierzchni mniejszej niż 3000 m² stanowiłoby naruszenie przepisów prawa regulujących podział nieruchomości rolnych, a w szczególności art. 93 ust. 2a u.g.n. zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95 u.g.n. Organ wskazał ponadto, iż bez znaczenia jest, że w przeszłości Burmistrz T. w podobnym stanie faktycznym wydał błędne postanowienie, w którym zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału innej działki o nr 321/2. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli: D. K. i S. K. Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż z decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2011 r. nie wynika, iż dopuszcza ona podział działki 321/3, a załącznik graficzny do decyzji nie przewiduje proponowanych linii podziału działki. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując w szczególności, iż istotą decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej jest kontynuacja funkcjonowania gospodarstwa rolnego, co przemawia za brakiem dopuszczalności podziału działki powodującego wydzielenie gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Na powyższe postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Pile wnieśli D. K. i S. K. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 92, art. 93 ust. 1 i art. 94 u.g.n. W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę na treść art. 92 ust. 3 u.g.n. i podnieśli, iż dla przedmiotowej nieruchomości ustalono warunki zabudowy, a zatem działka 321/3 nie jest wykorzystywana na cele rolne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca wprowadził ograniczenia odnoszące się do podziału nieruchomości wskazane w art. 93 ust. 2a u.g.n., przewidując, iż dotyczą one nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu." W przedmiotowej sprawie działka o nr 321/3, ark. mapy [...] w wypisie z rejestrów gruntów w opisie użytków rejestrowana jest jako "grunty orne i użytki rolne zabudowane", co równoznaczne jest, zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n., z wykorzystywaniem jej na cele rolne. Sąd zauważył, że celem proponowanego przez skarżących podziału działki, w wyniku którego wydzielone byłyby działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, nie jest ani powiększenie sąsiedniej nieruchomości, ani też regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, a tylko w tych przypadkach jej podział byłby dopuszczalny. Niewątpliwie brzmienie art. 92 ust. 2 u.g.n. w końcowej części wskazuje, że mimo tego, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolne, to ustalenie dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niweluje ograniczenia podziałowe o których mowa w art. 93 ust. 2a u.g.n., a jej zagospodarowanie jest możliwe na inne cele wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. W tej sprawie decyzja Burmistrza T. z [...] września 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr 321/3 nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 92 ust. 2 in fine u.g.n. gdyż dotyczy ona zabudowy zagrodowej, a więc funkcjonującej na terenach rolnych. Istotą decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej, jest kontynuacja funkcjonowania gospodarstwa rolnego, zatem taka decyzja nie niweluje ograniczeń związanych z podziałem nieruchomości rolnych, o których mowa w art. 93 ust. 2a u.g.n. Brak jest, w ocenie Sądu I Instancji, podstaw do uznania, iż każda działka w rozumieniu art. 92 ust. 3 u.g.n. dla której ustalono warunki zabudowy zagrodowej, nie jest już z tego powodu nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne, skoro zabudowa zagrodowa ściśle wiąże się z gospodarstwem rolnym i pozostaje z nim w związku funkcjonalnym. Pozostawałoby to w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną ww. przepisu. Sąd I instancji wskazał także, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt pozytywnego zaopiniowania przez Burmistrza T. podziału innej działki, znaczonej nr ewidencyjnym 321/2, na działki oznaczone nr ewidencyjnym 321/3 i 321/4 położonej w S. i stanowiącej własność skarżących. Jak słusznie wskazał organ I instancji skarżący nie mogą oczekiwać od organu zachowania jednolitości wydawanych orzeczeń, poprzez wydawanie kolejnych postanowień lub decyzji, naruszających przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł S.K. reprezentowany przez pełnomocnika. Na podstawie art. 176 w związku z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 92 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka nr 321/3 stanowi nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne pomimo wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy z definicji zawartej w art. 92 ust. 2 nie można wyprowadzić wniosku, że działka z wydanymi warunkami zabudowy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej jest nadal nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne; 2. art. 93 ust. 2a w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka nr 321/3 stanowi nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne, przez co nie jest możliwe dokonanie jej podziału na działki o powierzchni gruntu mniejszej niż 0,3 ha, gdyż nie zostały spełnione warunki z art. 93 ust. 2a, podczas gdy działka 321/3, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy nie jest nieruchomością rolną, a nieruchomością przeznaczoną na inne cele niż rolne, w związku z czym nie ma zastosowania art. 93 ust. 2a u.g.n.; 3. art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie znajduje on zastosowania ze względu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce 321/3, gdyż jest to kontynuacja funkcjonowania gospodarstwa rolnego, w związku z czym zastosowanie mają przepisy dotyczące podziału nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne, tj. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a, podczas, gdy art. 94 ust. 2 pkt 1 u.g.n. znajduje zastosowanie w każdym przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem, że jest zgodny z jego warunkami, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że art. 92 ust. 2 in fine u.g.n. zawiera wyłączenie z zakresu pojęcia nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, nieruchomości dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania ternu. Bez znaczenia jest dla sprawy określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułowania - w zabudowie zagrodowej. Ustawodawca miał na uwadze sytuacje ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania ternu każdego rodzaju, a nie takie które nie mają na celu kontynuacji funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Dla spornej działki ustalono warunki zabudowy, a więc nie ma podstaw prawnych do stosowania ograniczeń przewidzianych dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne, gdyż nieruchomość ta nie jest nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne, mimo, że w rejestrze gruntów oznaczona jest jako grunt rolny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która jednak nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy działka nr 321/3, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zabudowie zagrodowej wykorzystywana jest dalej na cele rolne (art. 92 ust. 2 u.g.n.), a więc czy dopuszczalny jest jej podział w myśl art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zasady wykonywania, ograniczania lub pozbawiania prawa do nieruchomości reguluje dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w rozdziale I wskazano reguły dotyczące podziału nieruchomości. W myśl art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów niniejszego rozdziału (rozdziału I) nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Zgodnie z art. 92 ust. 2 tej ustawy za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95 (ust. 2a). Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1. nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2. jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do powołanego art. 92 ust. 2 u.g.n. o możliwości zastosowania przepisów działu III dotyczącego podziału nieruchomości decyduje w przypadku braku planu miejscowego sposób wykorzystania nieruchomości wykazany w ewidencji gruntów i budynków, przy czym za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w tej ewidencji jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, ale także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem chociaż faktyczny sposób wykorzystywania może być inny, to jednak wskazanie w ewidencji gruntów i budynków, że dana nieruchomość jest użytkiem rolnym albo gruntem leśnym eliminuje możliwość zastosowania przepisów art. 92-99 u.g.n. Objęcie jednak danej nieruchomości rolnej lub leśnej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla całej nieruchomości lub dla jej części dopuszcza się zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. W takim przypadku podział nieruchomości podporządkowany jest warunkom określonym w decyzji, chociaż samo wydanie takiej decyzji nie zmienia przeznaczenia nieruchomości - nadal pozostaje rolna lub leśna (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 2. wydanie, Warszawa 2013, str. 493 i nast.). Na tle rozpoznawanej sprawy podkreślić jednak należy, iż w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), również w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia, zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Istotą tego rodzaju zabudowy jest zapewnienie realizacji działalności rolniczej, hodowlanej czy ogrodniczej bądź leśnej. Również art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) - także w brzmieniu z 2013 r. - stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nadto w myśl art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909), którego treść pozostaje niezmienna od dnia jej uchwalenia, gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z powołanych przepisów wynika, że zabudowa zagrodowa to zabudowa, która dopuszcza na nieruchomościach rolnych także zabudowę mieszkalną z tym, że musi ona występować w celu umożliwienia bezpośredniej realizacji produkcji - ogólnie rzecz ujmując - rolnej lub leśnej. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej nie oznacza, że dopuszcza się zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. Przeciwna wykładnia przeczyłaby nie tylko istocie takiej decyzji ale byłaby sprzeczna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, która obecnie wprowadza generalny zakaz podziału gruntów rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3 ha (z wyjątkiem sytuacji z art. 93 ust. 2a u.g.n.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji ocenił, że decyzja Burmistrza T. z [...] września 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr 321/3 nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 92 ust. 2 in fine u.g.n. Planowana zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej pozostaje w zgodzie z rolniczym charakterem gruntów i nie prowadzi do ustalenia innego niż rolniczy sposobu wykorzystywania nieruchomości. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.