VII SA/Wa 1122/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku skarżącej Spółki postępowania w sprawie naruszenia warunków pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej firmy [...] Sp. z o.o., wykonania wiaty oraz dodatkowych miejsc parkingowych na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, iż pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Spółka [...] wskazała na naruszenie warunków pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej firmy [...] Sp. z o.o., wykonania wiaty oraz dodatkowych miejsc parkingowych na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji w związku z tym podaniem wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w ww. zakresie, w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Rozwijając tę ocenę organ odwoławczy wskazał, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie oprócz inwestora mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dodatkowo precyzuje pojęcie strony w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, poddanych reżimowi ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu powiatowego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu. Za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosku podmiotu nie będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dalej, organ odwoławczy stwierdził, iż analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz ewentualnego obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do wniosku, że Spółka [...] posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej jej pismami z dnia [...] stycznia 2013 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. Nie można bowiem przyjąć, aby przedmiotowa inwestycja powodowała ograniczenia w użytkowaniu lub zagospodarowaniu terenu działki ww. Spółki. Wskazana inwestycja nie narusza -zdaniem organu odwoławczego- konkretnych norm, w tym przepisów warunków technicznych, z których skarżąca mogłaby wywodzić interes prawny. Natomiast blokowanie drogi dojazdowej na potrzeby firmy [...] oraz niszczenie infrastruktury związanej z podlewaniem i utrzymaniem terenu, na które nakład ponosi skarżąca, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek Spółki [...], gdyż nie przysługuje jej przymiot strony. Na koniec organ odwoławczy zaznaczył, że organ powiatowy w związku z informacją o prawdopodobnym samowolnym wykonaniu utwardzenia terenu i wiaty, wszczął z urzędu odrębne postępowanie w ww. zakresie. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – Spółka [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za uzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w sytuacji, gdy dla dokonania takiej oceny konieczne było wszczęcie postępowania administracyjnego, -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.pa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno mieć charakter wyjątkowy, jedynie w przypadku, gdy żądanie zgłoszone jest przez podmiot oczywiście nieuprawniony. W innych przypadkach konieczne jest uprzednie wszczęcie postępowania administracyjnego i analiza tej kwestii w jego toku. Skarżąca wskazała dalej na to, iż w niniejszej sprawie organy orzekające dokonały jedynie pobieżnej analizy wniosku, przesądzając o braku interesu prawnego. Podkreśliła, iż dla przyznania statusu strony nie jest konieczne naruszenie interesu prawnego podmiotu, ale sam fakt jego istnienia. Podała przy tym, że jej nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której przeprowadzana była inwestycja, a sposób jej użytkowania, niezgodny z wydanymi w tym przedmiocie decyzjami, powoduje ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenu zajmowanej przez nią działki. Podkreśliła jednocześnie, że była stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania zezwolenia na budowę salonu i stacji serwisowej (v. decyzja z dnia [...] września 2003 r. nr [...]), a to oznacza, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2016 r., sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, a termin posiedzenia niejawnego został wyznaczony na dzień 20 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Uwzględniając skargę Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu powiatowego jako wydane z naruszeniem prawa, tj. 61a § 1 k.p.a., nie może się ostać. Wskazany przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zatem, jak wynika z tego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przy czym, właściwe rozumienie ww. przepisu prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie zasadności wyprowadzonego przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze złożonych działań prawnych organu, tj. wymaga przeprowadzenia działań ustalających stan faktyczny sprawy oraz dokonania interpretacji przepisów, to konieczne jest wszczęcie postępowania, a ewentualne jego zakończenie decyzją o umorzeniu - w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu jednostki składającej żądanie, uznaje się wówczas za prawidłowe (tak: B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 297). Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie ww. przepis został zastosowany z przyczyn podmiotowych. Jak wynika z akt, organy orzekające działały z wniosku skarżącej Spółki zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. i podtrzymanego kolejnymi pismami tego podmiotu. Uznały, że wniosek ten nie może wszcząć postępowania, albowiem wnioskodawca nie ma interesu prawnego. Przyjęły przy tym, iż wniosek skarżącej Spółki dotyczy "naruszenia warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji pozwolenia na użytkownie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej firmy [...] Sp. z o.o., wykonania wiaty oraz dodatkowych miejsc parkingowych na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]". Powyższego nie sposób uznać za prawidłowe. Treść wydanych rozstrzygnięć wskazuje na zbyt pobieżne podejście do sprawy, a to skutkowało niewyjaśnieniem bądź pominięciem okoliczności mogących mieć w niej znaczenie prawne. Przy czym, zdaniem Sądu, działając z wniosku skarżącej należało przede wszystkim wyjaśnić, a tego nie uczyniono, jaki jest dokładny przedmiot i zakres jej żądania. Kierując korespondencję do organu powiatowego Spółka [...] domagała się interwencji w związku ze sposobem użytkowania obiektu przez firmę [...] przy ul. [...] w [...], w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej tej firmy. Wskazała, że w związku z tym mogło dojść do naruszenia warunków pozwolenia na budowę, względnie pozwolenia na użytkowanie. Wskazała nadto na zbudowanie nowej wiaty i miejsc parkingowych, tych ostatnich – niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, bo na terenach oznaczonych w tymże pozwoleniu jako tereny zielone. To wszystko Spółka podała w związku z brakiem, jak podniosła, bezpiecznego dojazdu do stacji pojazdów ciężarowych firmy [...] transportujących samochody, czy części zamienne, z powodu uniemożliwienia wjazdu od strony ul. [...] i konieczności korzystania z drogi wewnętrznej, co skutkuje naruszaniem nieruchomości skarżącej, w tym wjazdem na jej trawnik i dewastacją instalacji nawadniającej. Z uwagi na taką treść wniosku, należało uznać, iż wymagał on doprecyzowania. O ile w zakresie wykonania nowej wiaty i miejsc parkingowych na ww. nieruchomości, zakres żądania nie budził wątpliwości (a nadto – co do legalności i prawidłowości wykonania, pozostaje w kompetencji nadzoru budowlanego), o tyle w zakresie "naruszenia warunków pozwolenia na budowę względnie pozwolenia na użytkowanie", wymagał on dookreślenia. Nie sposób bowiem na podstawie takiego sformułowania przyjąć, czy chodzi o odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę (i uruchomienie postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego), czy może o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do takiej decyzji (na przykład w trybie uregulowanym w art. 156 k.p.a.). To zaś nie pozostaje bez znaczenia zarówno dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia takiego żądania, jak również dla ustalenia przepisu prawa, w oparciu o który należałoby następnie ustalić interes prawny wnioskodawcy. W tej ostatniej kwestii dostrzec trzeba, iż w postępowaniu naprawczym interes prawny ustala się na zasadach ogólnych, a więc w oparciu o art. 28 k.p.a., w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę – interes prawny należy zaś weryfikować kierując się nie tylko ww. art. 28, ale też przepisem szczególnym, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podobne wątpliwości (bo jedynie z wyłączeniem właściwości organu) należy podnieść wobec żądania skarżącej odnoszącego się do pozwolenia na użytkowanie. W postępowaniu nadzorczym odnoszącym się do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należałoby bowiem uwzględnić nie tylko ww. art. 28 k.p.a., ale też art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem stwierdzić trzeba, iż żądanie skarżącej Spółki zgłoszone przed organem nadzoru budowlanego i poruszające kilka kwestii, wymagało uściślenia. Bez doprecyzowania, nie mogło skutkować wydaniem postanowienia w oparciu o ww. art. 61a § 1 k.p.a., nadto - odnoszącego się do wszystkich wniosków podniesionych przez Skarżącą. Pismo skarżącej, uzupełnione kolejnymi wystąpieniami, choć dotyczy jednego problemu, związanego z obsługą komunikacyjną przy ul. [...] w [...], to jednak wskazuje na potrzebę jego zbadania w kilku aspektach. Przy czym, dopiero bezsporne wyjaśnienie zakresu tych poszczególnych żądań Spółki, pozwalało na dalsze podjęcie czynności i rozważenie możliwości ich wspólnego potraktowania. Od tego też, tj. od ustalenia w jakim zakresie oraz w jakim trybie postępowanie czy postępowania miałyby być wszczęte i prowadzone, organ powiatowy winien zacząć procedowanie w tej sprawie. Ocena interesu prawnego skarżącej Spółki winna być bowiem poprzedzona w pierwszej kolejności bezspornymi ustaleniami co do przedmiotu postępowania. Analizując treść zapadłych rozstrzygnięć, nie sposób zaś stwierdzić, aby organy orzekające w sprawie ustaliły charakter i zakres podania skarżącej, związku z którym to następnie procedowały. Odstąpienie od tej czynności stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 9 k.p.a., i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym dostrzec, iż o tym, jaki charakter ma wniesione pismo strony, decyduje strona. Jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Przy czym, prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi. Należy też dodać, iż dopiero ustalenie przedmiotu żądania, w tym - trybu w jakim sprawa ma być prowadzona, pozwala na określenie właściwości organu i przepisu prawa decydującego o interesie prawnym wnioskodawcy. W konsekwencji, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż tak zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie jest co najmniej przedwczesne. Postanowienia te winny być bowiem poprzedzone bezspornymi ustaleniami co do charakteru podania skarżącej. Od tego też należało uzależnić dalsze działanie w sprawie. Orzekając ponownie organ powiatowy winien więc wezwać skarżącą Spółkę do jednoznacznego sprecyzowania podania w zakresie, w jakim odnosi się do decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Strona winna nie tylko wskazać na konkretny akt, ale też określić tryb, w jakim domaga się postępowania wykazując jednocześnie interes prawny do jego zainicjowania. Odrębnie natomiast organ winien rozważyć (z uwzględnieniem art. 28 k.p.a.) przymiot strony skarżącej w sprawach już wszczętych z urzędu, a dotyczących wskazywanej przez nią wiaty oraz wykonanych miejsc postojowych. Winien przy tym wziąć pod uwagę usytuowanie tych obiektów budowlanych w stosunku do nieruchomości Spółki [...]. Organ powiatowy winien jednocześnie dostrzec, iż obiekty te zrealizowano na terenie, na którym znajduje się salon i stacja serwisowa dla samochodów osobowych i małych samochodów dostawczych firmy [...] Sp. z o.o. w [...], która to inwestycja została wykonana w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] (zmienioną następnie w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], te zaś zmienione we wskazanym trybie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]), a skarżąca – Spółka [...] (jak wynika z rozdzielnika ww. aktu z dnia [...] września 2003 r.) była stroną tego postępowania. Organ powiatowy winien też zwrócić uwagę na to, iż tylko w sytuacjach oczywistych nie wymagających prowadzenia postępowania i czynienia ustaleń, prawidłowe jest zastosowania z przyczyn podmiotowych wskazanego powyżej art. 61a § 1 k.p.a. Z uwagi zaś na to, iż skarżąca była stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę ww. salonu samochodowego i stacji serwisowej, wątpliwym jest, aby brak interesu prawnego po stronie skarżącej w sprawach przez nią zakreślonych był oczywisty. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.