II SA/Lu 198/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w odniesieniu do terenów położonych w jednostce osadniczej [...] oznaczonych w tekście uchwały symbolami [...], [...], [...], [...], [...],natomiast w części graficznej oznaczonej symbolami [...], [...], [...], [...], i [...] jako tereny projektowane do zabudowy zagrodowej mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej; II. w pozostałej części skargę oddala. W. L. złożył w dniu [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na Uchwałę nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. i na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że przedmiotową uchwałą podjętą na podstawi art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy A. wprowadziła zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] grudnia 2002 r. Procedowanie zmiany studium poprzedziła uchwała Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A.". W. L. wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie W. L. przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania zmiany studium. Zgodnie z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A.", wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały do przystąpieniu do sporządzania studium, uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustalaniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Projekt zmiany studium nie uzyskał uzgodnienia Zarządu W. L. (postanowienie znak: [...]) dla terenów oznaczonych symbolami: 11.1 RML, 11.2 RLM, 11.4 RML, 11.5 RML i 11.6 RML. W wykazie uzgodnień znajdującym się w dokumentacji planistycznej widnieje zapis dotyczący pozytywnego uzgodnienia Zarządu W. L. opatrzonego data [...] lipca 2013 r., jednakże dokument takie nie został dołączony do dokumentacji planistycznej. Zaznaczył, że wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu miało miejsce w dniach [...] kwietnia 2013 r. - [...] maja 2013 r., a zgodnie z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się przed wyłożeniem projektu studium do publicznego wglądu. Zdaniem W. L. stanowisko wyspecjalizowanego organu wyrażane w trybie uzgodnienia wobec projektu zmiany studium niewątpliwie może mieć wpływ na jego treść, co pozwala uznać, że nieuzgodnienie projektu zmiany studium z Zarządem W. L. stanowiło w przedmiotowej sprawie istotne naruszenie trybu sporządzania studium. Ponadto projekt przedmiotowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. uzyskał negatywne uzgodnienie [...] odnośnie terenu oznaczonego symbolem 11.2 RLM. Stosownie do treści art. 10 ust. 6 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają zaś uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Dopóki projekt studium nie zostanie pozytywnie uzgodniony, dopóty nie jest możliwe dalsze skuteczne procedowanie nad nim. W tekście zmiany studium nie uwzględniono także uwagi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. dotyczącej ujednolicenia klasy drogi wojewódzkiej nr [...] do klasy G oraz zapewnienia jej parametrów technicznych jak dla drogi klasy G. W studium dla tej drogi ustalona jest klasa Z. Podsumowując W. L. wskazał, że opisane wyżej naruszenia prawa, brak uzgodnienia studium z Zarządem Województwa oraz negatywne uzgodnienie z [...] w sposób istotny wpływają na ocenę zgodności z prawem uchwalonej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A.. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy A., Wójt Gminy A. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarga nie odzwierciedla w pełni przeprowadzonej procedury uzgadniania i opiniowania projektu zmiany studium stanowiącego przedmiot zaskarżonej uchwały. Uzyskane na etapie opiniowania projektu studium stanowiska organów biorących udział w tym etapie procedury planistycznej zostały uwzględnione w możliwym zakresie wynikającym z kompetencji tych organów oraz zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami odrębnymi. W szczególności dotyczy to to treści opinii wystosowanych w sprawie studium, które nie powodują braku możliwości prowadzenia dalszej procedury planistycznej w przypadku nie uwzględnienia ich w projekcie sporządzonego dokumentu. Organ wskazał, że uważa, iż stwierdzone uchybienia nie były istotne i nie mogą skutkować unieważnieniem uchwały, z uwagi na jej niezgodność z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jedynie częściowo. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - ppsa), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 ppsa, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszenia prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej niezgodności z prawem (art. 147 § 1 ppsa), ale jedynie częściowo. Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mająca charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwała zaskarżona została w całości przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc zaś w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia, przewidzianym w art. 53 §§ 1-3 ppsa; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały organu gminy, może nastąpić w każdym czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, a to wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność względnie niezgodność z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym nie podaje definicji istotnego naruszenia prawa, za istotne należy jednakże uznać takie okoliczności jak wydanie uchwały lub zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały lub zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały lub zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub zarządzenia. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zasady i tryb sporządzania studium określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie powołanej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP z dnia [...] kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. sformalizowaną procedurą, określoną szczegółowo w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura, o której mowa przewiduje m.in. obowiązek uzgadniania i opiniowania projektu studium, z organami wskazanymi w art. 11 pkt 6 - 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że projekt zmiany studium nie uzyskał uzgodnienia Zarządu W. L. dla terenów oznaczonych symbolami: 11.1 RML, 11.2 RLM, 11.4 RML, 11.5 RML i 11.6 RML, natomiast w wykazie uzgodnień znajdującym się w dokumentacji planistycznej widnieje zapis dotyczący pozytywnego uzgodnienia przez Zarząd W. L. opatrzonego data [...] lipca 2013 r., jednakże dokument takie nie został dołączony do dokumentacji planistycznej. Sąd stwierdza, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 106 kpa oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd W. L. uznał za uzgodniony projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. z ustaleniami Planu Zagospodarowania przestrzennego W. L., za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami: 11.1 RML, 11.2 RLM, 11.4 RML, 11.5 RML i 11.6 RML. Jednocześnie w wykazie uzgodnień do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego w formie tabeli w pkt 2 wskazano, że dokonano pozytywnego uzgodnienia dnia [...] lipca 2013 r. Tabela podpisana została przez Wójta Gminy A.. Mając powyższe na uwadze oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2691/11) Sąd przed rozstrzygnięciem sprawy by dokonać sprawdzenia czy w aktach znajdują się kompletne materiały planistyczne wezwał Wójta Gminy A. do nadesłania korespondencji z Zarządem W. L. oraz udzielenia odpowiedzi czy wydane zostało postanowienie uzgodnieniowe opatrzone datą [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi Wójt Gminy A. do pisma z dnia [...] listopada 2015 r. dołączył korespondencję z Zarządem W. L., w której brak postanowienia datowanego na dzień [...] lipca 2013 r. oraz innego postanowienia, w którym dokonano by uzgodnienia odnośnie terenów oznaczonych symbolami: 11.1 RML, 11.2 RLM, 11.4 RML, 11.5 RML i 11.6 RML. Powyższe wskazuje, że rację ma W. L., że powyżej wymienione tereny wskazane w projekcie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. nie uzyskały ostatecznie uzgodnienia Zarządu W. L. z ustaleniami Planu Zagospodarowania przestrzennego W. L., czym naruszono przepis art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że teren oznaczony symbolem 11.2 RLM nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. "uzgodnił negatywnie projekt studium w części dotyczącej zmian opisanych numerem 11.2 RML położonych w miejscowości [...] G.". W tym miejscu wskazać należy, że ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień studium. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu studium ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu studium przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia studium w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części. Odnośnie do zarzutu nieuwzględnienia uwagi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. dotyczącej ujednolicenia klasy drogi wojewódzkiej nr [...] do klasy G oraz zapewnienia jej parametrów technicznych jak dla drogi klasy G to podkreślić należy, że w przeciwieństwie do uzgodnień, opinia nie jest wiążąca. Sporządzony projekt studium wymaga zaopiniowania i uzgodnień podmiotów wymienionych w art. 11 pkt 5 - 6 ustawy. Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Wspomniane reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów administracji publicznej, można przenieść na płaszczyznę procedury sporządzania studium gminnego, zwłaszcza że, zgodnie z art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Mając na względzie powyższe, należy przyjąć, iż w przypadku gdy forma współdziałania, o której mowa w art. 11 ustawy przybiera postać "opinii", to organ sporządzający studium jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy treści stanowiska podmiotu opiniującego jako składnika materiału dowodowego, nie ma natomiast obowiązku jej uwzględnienia (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. lex). W pkt 10 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. przedstawiono Kierunki i zasady rozwoju komunikacji, w którym wskazano jakie działania należy podjąć w celu prawidłowego funkcjonowania układu dróg. Przedmiotem zaskarżenia przez W. L. jest cała uchwała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., jednakże Sąd stwierdził naruszenia o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do części ustaleń studium i dlatego wystarczające jest - zdaniem Sądu wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko części studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dotyczącym co prawda miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ale odnieść powyższe rozważania należy również do studium) wskazał, że jeżeli wadliwa jest część uchwały planistycznej to należy ograniczyć się do stwierdzenia nieważności tylko tej części planu, o ile pozostała część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14). W myśl art. 147 § 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał gminy określony został generalnie w ustawie z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ww. ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest bowiem aktem prawa miejscowego o czym wprost stanowi przepis art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżony akt uchwalony został w dniu [...] lipca 2013 r. zatem od momentu jego podjęcia upłynął rok. Tym samym Sąd mógł orzec jedynie o jego niezgodności z prawem.