II SA/Lu 582/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zalewania działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S. i M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku A. i M. S. dotyczącego zalewania ich działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. wodami opadowymi z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. oraz żądania wykonania pomiarów wysokościowych terenu stanowiącego własność E. i P. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Z., należącej do E. i P. K., znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej, dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym o dachu dwuspadowym (spadek płn.-płd.). Budynek ten, usytuowany przy granicy działki, przylega wschodnią ścianą szczytową do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność A. i M. S.. Według ustaleń organu, dach budynku E. i P. K. posiada spadek na teren własnej działki i wyposażony jest w obróbki blacharskie i orynnowanie. Rura spustowa odprowadzająca wody opadowe z części dachu przylegającego do budynku A. i M. S. oddalona jest od granicy ich działki o ok. 2,2 m i jest zakończona wylewką o długości 2,80 m, którą skierowano na nieutwardzony, porośnięty trawą teren działki E. i P. K.. Organ podkreślił, że na ścianach budynku w pobliżu rury spustowej nie stwierdzono śladów zawilgocenia. Ustalił również, że teren działki nr [...] jest terenem o płaskim ukształtowaniu, z niewielkim spadkiem w kierunku od narożnika zewnętrznego (naroża płd.-wsch., sąsiadującego z działką A. i M. S.) do środka działki w kierunku opaski odwadniającej budynku E. i P. K.. Organ dodał, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i porośnięta wieloletnimi drzewami i krzewami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że z akt sprawy wynika, iż w maju 2012 r. K. S. G. sp. z o. o. w T. - Oddział Zakład Gazowniczy w S., dokonała przebudowy przyłącza gazu niskiego ciśnienia do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Z.. Roboty budowlane zostały wykonane na terenie działki nr [...] na podstawie przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę [...] zgłoszenia z dnia [...] marca 2012 r. Powodem przebudowy przyłącza gazowego było występowanie drzew w strefie kontrolowanej przyłącza. Jak wynika z treści protokołu odbioru robót budowlanych z dnia [...] maja 2012 r., teren działki, na której prowadzono roboty budowlane, został doprowadzony do stanu pierwotnego (k. 124 akt organu pierwszej instancji). Obecny przebieg przyłącza gazowego uwidoczniony jest zaś na mapie (k. 129 akt organu pierwszej instancji) Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta Z. toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie strefy kontrolowanej przyłącza gazowego do budynków położonych przy ul. [...] i [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną PINB Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], nakazującą K. Spółce Gazownictwa doprowadzenie strefy kontrolowanej przyłącza gazowego przebiegającego na terenie działki nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Inicjatorami tego postępowania byli A. i M. S.. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując po raz kolejny sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] lutego 2015 r. ponowne oględziny na działce nr [...] z udziałem P. K. i M. S.. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia na kontrolowanej działce jakichkolwiek robót budowlanych. Uznano, że ukształtowanie terenu działki nie uległo zmianie od poprzednich oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. Podczas oględzin w kilku miejscach nieutwardzonego, porośniętego trawą terenu działki (w tym we wskazanym miejscu przebudowy przyłącza gazowego) dokonano pomiarów za pomocą poziomicy o długości 2,0 m celem ustalenia rzeczywistego spadku terenu. Sporządzono dokumentację fotograficzną z pomiarów, a kierunki spadku terenu zaznaczono na kopii mapy ewidencyjnej (k. 151 akt organu pierwszej instancji). Podczas oględzin, na podstawie dokonanych pomiarów ustalono, że teren działki nr [...] posiada niewielki spadek w kierunku od narożnika zewnętrznego (płd.-wsch.), sąsiadującego z działką A. i M. S., do środka działki oraz w kierunku opaski odwadniającej budynku mieszkalnego K. . Ustalony stan faktyczny – zdaniem organu odwoławczego - nie wskazuje, aby w wyniku dokonanej w 2012 r. przebudowy przyłącza gazowego zostało zmienione ukształtowanie terenu działki nr [...]. Podczas oględzin M. S. wnioskował o dokonanie na swój koszt pomiarów wysokościowych na działce nr [...] przez wskazaną przez siebie osobę posiadającą uprawnienia budowlane i uprawnienia biegłego sądowego, ale P. K. nie wyraził zgody na dokonanie pomiarów przez wskazanego przez M. S. biegłego. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało bowiem naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w myśl którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania nie potwierdziły się zarzuty A. i M. S., jakoby podczas prowadzonych w 2012 r. robót budowlanych związanych z przebudową przyłącza gazowego zostało zmienione ukształtowanie terenu działki nr [...] w taki sposób, że wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego i terenu działki kierowane są w stronę wewnętrznego narożnika południowo-zachodniego budynku mieszkalnego A. i M. S.. Wyjaśnił dalej, że z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż wody opadowe z budynku K. odprowadzane są na własny, nieutwardzony teren działki nr [...], a ukształtowanie terenu nie powoduje spływu tych wód w kierunku działki nr [...]. Organ podkreślił, że odprowadzenie wód opadowych na własny nieutwardzony teren nie narusza przepisu § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nieuzasadnione jest również sporządzanie dodatkowych pomiarów wysokościowych na działce nr [...], o co wnioskowali odwołujący, gdyż kierunki spadku terenu zostały ustalone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta Z. posiadających ku temu odpowiednie kompetencje. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i M. S., żądając jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zarzucając: 1) naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 13 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnej oceny i braku rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy; 2) naruszenie art. 66 ust 1 pkt 2 i 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 3) błędne stosowanie § 28 i 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podnieśli, że pracownicy organu będący kilkukrotnie na oględzinach nie widzieli potrzeby skontrolowania aktualnej sytuacji wysokościowej, mimo że "gołym okiem" widoczne jest ukształtowanie terenu na działce sąsiadów powodujące, że woda z połowy terenu (ok. 40 m˛) , a także z rury spustowej odprowadzającej wodę z dachu od strony południowej o powierzchni ok. 70 m˛ może odpływać jedynie w kierunku narożnika między budynkami do wykształconej niecki i dalej przenikać pod fundamentem budynku do ich piwnicy. W sposób niewłaściwy oceniono informację, że po przełożeniu przyłącza gazowego na jesieni 2012 r. właściciele działki dokonali przebudowy terenu; usunęli drzewa oraz nawieźli znaczne ilości gruntu, przez co spowodowali zmianę konfiguracji terenu. Skarżący podkreślili, że zalanie ich piwnicy miało miejsce w 2013 r. po przeprowadzonych w 2012 r. robotach budowlanych. Wskazali, że ukształtowanie terenu mogłoby zostać ocenione po dokonaniu pomiarów wysokościowych zgodnie z zasadami obowiązującymi w budownictwie, a tymczasem ich wnioski w sprawie dokonania takich pomiarów, również na ich koszt, nie były akceptowane przez organ, czym w oczywisty sposób naruszono ich uprawnienia. Taka odmowa uwzględnienia żądania przeprowadzenia określonego dowodu stanowi – zdaniem skarżących - naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżący wyjaśnili dalej, że wnioskowali kilkakrotnie o przeprowadzenie pomiarów na działce sąsiadów sprzętem niwelacyjnym, by w sposób rzetelny określić kierunki spadków terenu, a co za tym idzie, kierunki spływu wody wydostającej się z rynny sąsiadów. Zamiast tego podczas oględzin dokonano pomiarów dwumetrową poziomicą, a jedyną dokumentacją z tych przypadkowych pomiarów były fotografie. W ocenie skarżących, pomiary te w żaden sposób nie mogły służyć za dowód w sprawie, ponieważ takich pomiarów w terenie nie przewidują żadne zasady obowiązujące w budownictwie, a ich uwagi odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, w których wykazali, że takie pomiary nie mogą być uznane za dowód w sprawie, zostały zignorowane. Skarżący podnieśli, że organ nadzoru budowlanego, uchylając się od przeprowadzenia dowodu z pomiarów wysokościowych, nie wykazał w decyzji, iż takie pomiary nie mogą być przeprowadzone jako sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżących, organy obu instancji bezpodstawnie stwierdziły brak naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Faktycznie podczas oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych powodujących zmianę kierunku spływu wód opadowych, ale roboty te były wykonywane wcześniej, o czym była mowa wyżej i skutkują aktualnie zalewaniem piwnicy skarżących przez sąsiadów. Skarżący zaznaczyli również, że stwierdzenie w decyzji, iż przełożenie sieci gazowej w 2012 r. odbyło się na ich wniosek oparte jest na poświadczeniu nieprawdy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego Miasta Z., gdyż we wniosku z 2011 r., stwierdzając kolizję, skarżący podnieśli konieczność wycięcia drzew posadzonych na rurociągu gazowym i taki był też zamiar K. Spółki Gazownictwa. Załączyli kopię protokołu oględzin z [...] stycznia 2012 r., w którym wskazali na możliwość i konieczność usunięcia drzew. Wskazali następnie, że na wniosek sąsiadów doprowadzono do wydania decyzji [...] nakazującej przełożenie sieci gazowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej zalewania działki nr [...] należącej do A. i M. S. wodami opadowymi z działki sąsiedniej, oznaczonej numerem [...] na skutek przebudowy przyłącza gazu niskiego ciśnienia do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do oceny, czy organy nadzoru budowlanego poczyniły wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezultatem robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] a naruszeniem stosunków wodnych na działce nr [...]. W sprawach o naruszenie stosunków wodnych w wyniku wykonania robót budowlanych konieczne jest stwierdzenie istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą (również tą hipotetyczną) na gruncie sąsiednim a wykonaniem tych robót. Innymi słowy – niezbędne jest ustalenie, że szkoda na gruncie sąsiednim jest zwykłym następstwem zmiany stosunków wodnych wywołanej robotami budowlanymi. Należy zatem ustalić, jaki był stan wody na gruncie przed wykonaniem robót, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiedni grunt. Okoliczności powyższe ustala organ w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych regułą jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zasób wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (organ administracji, w tym organ nadzoru budowlanego, z reguły nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych). Należy przy tym podkreślić, że kwestia zasadności powołania opinii biegłego powinna być rozstrzygana każdorazowo w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Powołanie dowodu z opinii biegłego może być niezbędne zwłaszcza wówczas, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych. Opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym – w razie przesądzenia tego związku – rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego też w przypadku braku możliwości wyjaśnienia kwestii spornych w oparciu o inne środki dowodowe, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ ma ponadto do dyspozycji cały wachlarz środków dowodowych, na czele z dowodem z oględzin i zeznaniami świadków. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego pomimo istnienia sporu pomiędzy właścicielami nieruchomości nr [...] co do tego, czy wykonane w roku 2012 roboty budowlane wpłynęły na ukształtowanie terenu działki nr [...] w ten sposób, że skutkuje to zalewaniem działki nr [...] i mimo konsekwentnego zgłaszania potrzeby przeprowadzenia tej opinii przez skarżących od daty wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji w maju 2014 r. Uznał natomiast za wystarczające dokonanie przez pracownika organu nadzoru budowlanego pomiarów terenu tych działek poziomicą, tj. przyrządem pomiarowym z wbudowanymi jedną lub wieloma libellami rurkowymi, wykorzystującym siłę grawitacji ziemskiej do wyznaczania (z niewielką dokładnością) poziomości płaszczyzn, (np. podłóg) lub pionowości (np. ścian) w budownictwie (Nowa Encyklopedia Powszechna, tom 5, Warszawa 1996, s. 295). Nie trzeba fachowej wiedzy, by uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wykonanie pomiarów poziomu gruntu przy pomocy poziomicy, która – jak wynika z encyklopedycznej definicji – nie jest przyrządem umożliwiającym dokonanie dokładnych pomiarów na dużej powierzchni, nie pozwalało wyjaśnić wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Co więcej, wyniki pomiarów poziomicą nie zostały czytelnie i jednoznacznie odzwierciedlone na mapie, ani na żadnym innym dokumencie. Za taki nie można bowiem uznać kopii mapy sytuacyjnej ze znakami graficznymi naniesionymi zielonym i czerwonym kolorem (k. 151 akt adm.). Należy w pełni podzielić zastrzeżenia skarżącego M. S. zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., że organ nie wykonał szeregu czynności niezbędnych dla uznania pomiarów poziomicą za dowód w sprawie, tj. nie wskazał rzeczywistego położenia przyrządu podczas pomiaru, nie określił odniesienia do punktów stałych w terenie, ani kąta położenia przyrządu względem obiektów liniowych. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji wskazano, że podczas oględzin M. S. wnioskował o dokonanie, na swój koszt, pomiarów wysokościowych na działce nr [...] przez wskazaną przez siebie osobę posiadającą uprawnienia budowlane i uprawnienia biegłego sądowego, ale P. K. nie wyraził zgody na dokonanie pomiarów przez wskazanego przez M. S. biegłego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają powoływać jako argumentu uzasadniającego nieprzeprowadzenie określonego dowodu w sprawie braku zgody strony postepowania na przeprowadzenie tego dowodu. To organ prowadzący postępowanie samodzielnie określa zakres postępowania dowodowego, nie będąc przy tym związanym stanowiskami stron. Dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie nosi zatem znamiona dowolności, co jest uchybieniem tym bardziej istotnym, że sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Organy nie rozważyły należycie potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a przeprowadzone dowody w postaci oględzin działek nr [...], dokumentacji fotograficznej i kopii mapy sytuacyjnej ze znakami graficznymi naniesionymi zielonym i czerwonym kolorem z całą pewnością nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia braku naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] na skutek wykonanych na działce nr [...] robót budowlanych. Stwierdzając, że wody opadowe z budynku na działce nr [...] odprowadzane są na nieutwardzony teren tej działki, a ukształtowanie terenu nie powoduje spływu tych wód w kierunku działki nr [...], organy nie odniosły się do podnoszonej konsekwentnie przez skarżących okoliczności, że w dniu [...] lipca 2013 r. Towarzystwo Ubezpieczeniowe [...] likwidowało szkodę w postaci zalania piwnicy w budynku na działce nr [...] (nr [...]), a następnie zastosowało regres w stosunku do właścicieli działki nr [...]. Takie uchybienia przepisom postępowania stanowią naruszenie dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego - również art. 136 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Powyższe czyni zbędnym odnoszenie się przez Sąd do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Kontrola prawidłowości zastosowania bądź niezastosowania przez organ norm materialnoprawnych następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Końcowo należy zaznaczyć, że organ pierwszej instancji niezasadnie rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji w przedmiocie zgłoszonego przez M. S. żądania wykonania pomiarów wysokościowych działki nr [...], co umknęło organowi odwoławczemu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia bądź odmowy dopuszczenia dowodu w sprawie stanowi element postępowania wyjaśniającego i organ przesądza o tym w toku postępowania administracyjnego, nie zaś w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi i wnioski i przeprowadzi postępowanie dowodowe zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przede wszystkim rozważy potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.