II SA/Gd 594/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia 24 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z 24 września 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z 12 sierpnia 2015 r., którą Starosta uchylił w wyniku wznowienia własną decyzję z 17 stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę, zmienioną decyzją z 28 stycznia 2014 roku (przeniesienie pozwolenia na budowę) i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch hal: hali magazynowej z zapleczem biurowo-socjalnym i technicznym oraz hali magazynowej z wiatą do przechowywania owoców i warzyw wraz z infrastrukturą (między innymi: plac manewrowy i parking, zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz odstojnik wód opadowych) w miejscowości S. na działkach nr: [...]-[...], w obrębie S., w gminie G. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z 17 stycznia 2012 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę dwóch hal: hali magazynowej z zapleczem biurowo-socjalnym i technicznym oraz hali magazynowej z wiatą do przechowywania owoców i warzyw wraz z infrastrukturą (między innymi: plac manewrowy i parking, zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz odstojnik wód opadowych) na działkach o numerach [...]-[...] w obrębie S., w gminie G. Decyzją z 28 stycznia 2014 r. Starosta przeniósł pozwolenia na budowę na B. W dniu 5 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwagi na ustalenie, że obiekty objęte pozwoleniem na budowę istniały w dacie wydania decyzji. Starosta po wznowieniu postępowania postanowieniem z 10 kwietnia 2014 r. oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 16 października 2014 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia 17 stycznia 2012 r., zmienioną decyzją z 28 stycznia 2014 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że inwestor B. w piśmie z 13 października 2014 r. potwierdziła, że obiekty objęte decyzją o pozwoleniu na budowę istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji. Oznacza to, zdaniem organu, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. W piśmie z 13 października 2014 r. B. jasno oświadczyła, że obiekty objęte decyzją z 17 stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji. Nie ma znaczenia, wbrew twierdzeniom skarżącego, że to nie na rzecz B. była wydawana decyzja, bo nie chodzi tutaj o osobę inwestora, a istnienie budynków, które w trakcie uzyskiwania na nie pozwolenia na budowę istnieć jeszcze nie powinny. W odwołaniu od powyższej decyzji B. wyjaśniła, że realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty z 17 stycznia 2012 r. podjęła się i wykonała A., która następnie przeniosła własność przedmiotowych hal na spółkę skarżącą. Starosta nie miał zatem podstaw do wzywania spółki do złożenia wyjaśnień co do istnienia obiektów objętych decyzją z 17 stycznia 2012 r.. Organ dopuścił się zatem błędu w ustaleniach faktycznych, ale także bezzasadnie przyjął, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dowód w postaci oświadczenia inwestora z 13 października 2014 r. nie stanowi bowiem dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji. Pismem z 15 grudnia 2014 r. syndyk masy upadłości B. poinformowała organ odwoławczy o ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej spółki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt VI GU 19/14. Decyzją z 19 grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański wniesionej przez syndyka masy upadłości B. wyrokiem z 13 maja 2015 r. sygn.. akt II SA/Gd 98/15 WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 16 października 2014 r.. W treści uzasadnienia wyroku wskazano, że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., będący podstawą orzekania w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że decyzja podjęta na jego podstawie zawiera dwa konieczne elementy: uchylenie decyzji dotychczasowej oraz nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie budzi żadnych wątpliwości w judykaturze, że decyzja wydana na wskazanej podstawie nie może ograniczać się jedynie do uchylenia decyzji dotychczasowej. Tym samym, jeżeli organ w wyniku wznowienia postępowania wydał decyzję nieprzewidzianą w przepisach k.p.a., to spowodował wystąpienie okoliczności stanowiących przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji własnej z dnia 17 stycznia 2012 r. (zmienionej decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r.), a organ odwoławczy wadliwą w sposób rażący decyzję utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta w dniu 12 sierpnia 2015 r. wydał decyzję uchylającą w wyniku wznowienia postępowania własną decyzję nr [...] z 17 stycznia 2012 r. dotyczącą pozwolenia na budowę, zmienioną decyzją z 28 stycznia 2014 roku (przeniesienie pozwolenia na budowę) i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch hal: hali magazynowej z zapleczem biurowo-socjalnym i technicznym oraz hali magazynowej z wiatą do przechowywania owoców i warzyw wraz z infrastrukturą (między innymi: plac manewrowy i parking, zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz odstojnik wód opadowych) w miejscowości S. na działkach nr: [...]-[...], w obrębie S., w gminie G. Decyzją z 24 września 2015 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania syndyka masy upadłości B. w upadłości likwidacyjnej, utrzymał powyższą decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy dotyczące wznowienia postepowania i szeroko omówił instytucje wzruszania w tym trybie decyzji ostatecznej. Następnie podkreślił, że w niniejszej sprawie postępowanie zakończone decyzją z 17 stycznia 2012 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się, jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ pierwszej instancji został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że działka nr [...] była zabudowana już w 2011 r.. Dlatego też pismem z 15 września 2014 roku wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień w formie pisemnej "czy obiekty objęte decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z 17 stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji". W dniu 13 października 2014 r. wpłynęło potwierdzenie inwestora, że obiekty objęte decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z 17 stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że nowe dowody musiały istnieć w dniu wydawania decyzji z 17 stycznia 2012 r., a pismo informujące o istniejących budynkach w tym dniu nie istniało. Nie zgodził się z tym organ odwoławczy uznając, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mówi nie tylko o dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, ale także o okolicznościach faktycznych istniejących w tym dniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że w omawianej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie zgodził się Wojewoda z argumentem skarżącej, że nie było nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji w 2012 r., a nie znanych organowi, ponieważ oświadczenie inwestora z 13 października 2014r. nie istniało w dniu wydania tejże decyzji. Nie ulega wątpliwości, że pismo z 13 października 2014 r. nie istniało w dniu wydawania przez Starostę spornej decyzji, jednak nie chodzi tu o istnienie tego pisma w tejże dacie, a o istnienie faktów, o których w tym piśmie jest mowa. W piśmie zaś B. jasno wskazała, iż obiekty objęte decyzją pozwolenia na budowę z 17 stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji. Nie ma znaczenia, wbrew twierdzeniom skarżącego, że to nie na rzecz B. była wydawana decyzja, bo nie chodzi tutaj o osobę inwestora, a istnienie budynków, które w trakcie uzyskiwania na nie pozwolenia na budowę istnieć jeszcze nie powinny. Kolejnym zarzutem podniesionym w odwołaniu był brak przywołania w podstawie prawnej decyzji przepisu mówiącego o odmowie wydania pozwolenia na budowę ze względu na istnienie budynków, na które chciano uzyskać pozwolenie. Ponownie podkreślił organ odwoławczy, że na podstawie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Faktycznie tego przepisu Starosta w podstawie prawnej swej decyzji nie wymienił. Brak tego przepisu w podstawie prawnej decyzji został dostrzeżony przez organ odwoławczy oraz zbadany pod kątem wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody zastosowanie przez Starostę błędnej podstawy prawnej w decyzji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzje wniósł syndyk masy upadłości B. w upadłości likwidacyjnej domagając się uchylenie decyzji Wojewody z 24 września 2015 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Powiatowego z 12 sierpnia 2015 r. Skarżący ponownie podniósł, że podstawą wydania decyzji wznowieniowej mogą być tylko i wyłącznie nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji. Tymczasem Starosta jako podstawę wydania decyzji wznowieniowej powołuje oświadczenie pisemne inwestora, które wpłynęło w dniu 13 października 2014 r. A więc dowód ten (oświadczenie) nie istniał w dniu wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, która pochodzi z 17 stycznia 2012 r., bowiem oświadczenie inwestora sporządzone zostało dwa lata i dziewięć miesięcy po wydaniu decyzji. Brak jest zatem podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i w konsekwencji do wydania decyzji będącej przedmiotem odwołania. Drugi zarzut skargi dotyczył braku w decyzji Starosty odpowiedniego przepisu Prawa budowlanego, ponieważ z przywołanych przepisów nie wynika, aby gdyby nawet przyjąć, że obiekty objęte decyzją pozwolenia na budowę z 17 stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej tej decyzji, to stanowiłoby to podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Organ I instancji powołał bowiem następujące przepisy Prawa budowlanego: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36. Żaden z tych przepisów nie przewiduje jako podstawy prawnej odmowy wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdyby obiekty już istniały. W kontekście powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów Prawa budowlanego należy przyjąć, że fakt istnienia obiektów nie był zatem istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Będąca w niniejszej sprawie przedmiotem skargi decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie A. pozwolenia na budowę dla inwestycji – budowa dwóch hal: hali magazynowej z zapleczem biurowo - socjalnym i technicznym oraz hali magazynowej z wiatą do przechowywania owoców i warzyw wraz z infrastrukturą (między innymi: plac manewrowy i parking, zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz odstojnik wód opadowych) w miejscowości S. na działkach nr: [...]-[...], w obrębie S. w gminie G. Następnie pozwolenie zostało przeniesione na B.. Wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego nastąpiło z urzędu, a podstawą jego przeprowadzenia była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające co do wskazanej podstawy wznowienia postępowania oraz oceny jej wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę, zostało przeprowadzone z dochowaniem wymogów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Co prawda organ I instancji w nie wskazał w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, na którym w istocie oparł swoje rozstrzygniecie, jednak omówił treść tego przepisu z uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na te uchybienie, wskazując prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu z obu wydanych w sprawie decyzji wynika, że ustalony stan faktyczny został zasadnie powiązany z przepisami art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że podjęte przez organy rozstrzygnięcia należy odkodowywać łącznie, znaczy jako że składają się z petitum i uzasadnienia to czytając je jako całość można jednoznacznie poznać podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tak jest w kontrolowanej sprawie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, że inwestor zrealizował określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 stycznia 2012 r. inwestycję przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie te organ oparł na zebranych w sprawie dowodach, w tym m.in. na oświadczeniu samego inwestora. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie potwierdzające te okoliczność. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały w sposób należyty wyjaśnione, a analiza dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzi do jednoznacznych wniosków, że realizacja inwestycji objętej przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 stycznia 2012 r. została rozpoczęta przed wydaniem tej decyzji. Jednocześnie okoliczność ta nie była znana organowi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, a była istotna dla możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Zatem gdyby organ wydający pozwolenie na budowę posiadał informację, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę jest już realizowana, decyzji zatwierdzającej projekt na budowę i udzielającej pozwolenia na budowę nie wydałby. Konsekwentnie, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę z 17 stycznia 2012 r., organ musiał uchylić tę decyzję, co prawidłowo uczynił Starosta decyzją z 12 sierpnia 2015 r., utrzymaną w mocy zaskarżonym orzeczeniem Wojewody i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Strona skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby dokonane przez organ ustalenia faktyczne. Natomiast twierdzenie, jakoby organ uznał za nową okoliczność samo złożenie oświadczenia przez inwestora jest chybione. Data uzyskania wiedzy o nowej okoliczności i środek dowodowy służący ustaleniu zaistnienia nowej okoliczności nie maja znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Bezzasadnie skarżąca Spółka usiłuje nadać status nowej okoliczności oświadczeniu inwestora o zrealizowaniu inwestycji przed datą uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na okoliczność wykonania przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, który to fakt nie był znany organowi na dzień wydania decyzji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.