VII SA/Wa 2044/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. nr: (...) w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Przedmiotem skargi (...) jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...), znak: (...). Zaskarżonym orzeczeniem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia (...) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) nakładające na skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów PINB w (...) w dniu (...) września 2014 r. na działce o nr ew. (...) przy ul. (...) ustalono, iż (...) dokonał rozbudowy parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego na ww. działce o poddasze użytkowe wraz z dobudową klatki schodowej. W dniu kontroli budowa była na etapie stanu surowego zamkniętego. Zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty zostały wykonane w latach 1993-1994, jednak nie zostały zakończone. Inwestor nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na rozbudowę obiektu. W związku z powyższym PINB w (...) w dniu (...) października 2014 r. wydał postanowienie nr (...), którym wstrzymano prowadzenie robót przy rozbudowie budynku mieszkalnego na terenie ww. działki i nakazano inwestorowi przedstawienie w terminie 120 dni od dnia otrzymania postanowienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Po wykonaniu ww. obowiązku, organ powiatowy postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) nałożył na (...) opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ew. (...) przy ul. (...). Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie wniósł (...), reprezentowany przez (...). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo w sprawie wszczęto procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ew. (...) przy ul. (...). Organ I instancji prawidłowo też nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Organ II instancji podał dalej, że procedura uregulowana w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego a zastosowana w sprawie, dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych, na których realizację wymagane jest pozwolenie na budowę. Wskazał też, że roboty budowlane objęte niniejszym postępowanie zostały rozpoczęte przed dniem (...) stycznia 1995 r. i nie zostały zakończone. Podniósł przy tym, że w myśl rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r, Nr 8, poz. 46 ze zm.), pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków (§ 44 ust. 1 pkt 1). W przedmiotowej sprawie na rozbudowę budynku należało uzyskać więc pozwolenie na budowę, a tego inwestor nie dopełnił. W związku z powyższym prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego było właściwe. Organ wskazał w tym miejscu, że roboty budowlane nie zostały zakończone, a tym samym wykluczone jest zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Następnie, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy nie narusza przepisów szczególnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W omawianej sprawie nie występują powyższe naruszenia, w związku z czym organ powiatowy zasadnie wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazie przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa Budowlanego. Po przedłożeniu tych dokumentów i pozytywnej ich weryfikacji, wydawane jest postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a ich weryfikacja nie wykazała wystąpienia przesłanki uniemożliwiającej zalegalizowanie wykonanych prac. Stąd też organ powiatowy orzekł o opłacie legalizacyjnej, a kwotę tej opłaty ustalił w prawidłowej wysokości. Organ II instancji wskazał przy tym na wzór, wg którego opłata ta została ustalona. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, zauważył, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest końcowym etapem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 – 49 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od wymierzenia ww. opłaty lub zmiany jej wysokości w zależności od etapu zaawansowania prac. Przystępując do realizacji inwestycji bez zgody właściwego organu inwestor powinien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swojego działania, w tym w zakresie konieczności poniesienia opłaty z tytułu samowolnie wykonanych prac. Organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które spowodowały zaistnienie naruszenia prawa, jak również nie posiada kompetencji do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jeśli zobowiązany uiści opłatę organ nadzoru budowlane zobowiązany jest zatwierdzić przedłożony projekt budowlany i wydać zezwolenie na dokończenie budowy, jeśli ta nie została zakończona. Natomiast w myśl art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia ww. obowiązku lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stosuje się art. 48 ust. 1 ww. ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu a dotyczących konieczności zastosowania w sprawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego organ podał, że wskazany przepis stanowi normy prawne określające jakie przepisy i w jakim zakresie będą miały zastosowanie do różnych stanów faktycznych, w zależności od tego, w jakim stadium postępowania znajduje się dana sprawa. Ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w ust. 1, polegający na tym, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się przepisu art. 48 Prawa budowlanego. O tym, czy budowa obiektu została zakończona, nie może przesądzać subiektywna ocena inwestora. Tymczasem od tego ustalenia zależy, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy obecnej ustawy z 1994 r., czy dotychczasowej z 1974 r. W wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2735/95 NSA przyjął, że o zakończeniu budowy w rozumieniu ww. art. 103 ust. 2 świadczy to, czy obiekt odpowiada warunkom, jakie przewiduje Prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57). Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji. Dostrzegając powyższe, organ odwoławczy podał, iż przedmiotowa w sprawie rozbudowa budynku mieszkalnego znajduje się w stanie surowym zamkniętym i nie można stwierdzić, aby doszło do jej zakończenia. Tym samym nie ma możliwości zastosowania w sprawie Prawa budowlanego z 1974 r. Nie dopatrując się żadnych naruszeń, (...) WINB stwierdził w efekcie, że należało utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...). W skardze do Sądu na ww. postanowienie (...) WINB z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...), skarżący (...) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł zaś o przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania, na dowód przyczyn rozbudowy budynku położonego w (...) przy ul. (...), braku jego wykończenia, jak również przeznaczenia wybudowanej części tego budynku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie dokonał ponownej oceny zebranego materiału dowodowego i bezkrytycznie przyjął za własne, ustalenia organu I instancji. Błędnie w efekcie uznał, że stroną postępowania jest tylko skarżący. Tymczasem nieruchomość stanowi współwłasność (...),(...) i (...). Fakt ten umknął jednak organowi, który to przyjął, że rozbudowy budynku dokonał (...). Skarżący podniósł przy tym, że w piśmie z dnia (...) sierpnia 2014 r. wskazał, że finansowana przez niego całkowicie rozbudowa budynku, odbywała się za zgodą i aprobatą Państwa (...). W konsekwencji skarżący wywiódł, iż błędnie w sprawie przyjęto, że tylko on wyłącznie winien być obciążony opłatą legalizacyjną. Jak wskazał, oparto się w tym zakresie na wadliwej ocenie sprawy, przyjmując, że tylko on jest inwestorem przedmiotowej rozbudowy w sytuacji, gdy nieruchomość należy do trzech współwłaścicieli. Wskazał przy tym na naruszenie w sprawie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania. Stwierdził też, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości winni być uważania za stronę niniejszego postępowania (i do nich również winny być kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia). Podniósł we wskazanym kontekście również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, wobec braku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Następnie, skarżący zarzucił naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, który -jak wskazał- winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Dotyczy ona robót budowlanych zakończonych, albowiem rozbudowana część obiektu znajduje się w stanie umożliwiającym jej użytkowanie. Powstałe w wyniku tej rozbudowy pomieszczenia mogą być wykorzystywany w tym stanie jako pomieszczenia magazynowe. I w końcu, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazując na to, że przed wydaniem postanowienia nie został pouczony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a to uniemożliwiło mu złożenie wyjaśnień i wniosków dowodowych w zakresie dotyczącym czasu rozpoczęcia i zakończenia budowy oraz przyczyn rozbudowy i braku jej wykończenia, a także – przeznaczenia wybudowanej części obiektu. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) o nałożeniu na skarżącego opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowi przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). W ocenie Sądu, orzeczenie to zostało poprzedzone wnikliwą oceną sprawy. Opiera się na prawidłowych ustaleniach faktycznych, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również na prawidłowych przepisach prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć należy, iż sprawa dotyczy robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym, parterowym na nieruchomości przy ul. (...). Z protokołu czynności kontrolnych dotyczących tychże robót, a przeprowadzonych przez inspektorów PUNB w (...) w dniu (...) września 2014 r., wynika, że prace polegały na nadbudowie budynku o pomieszczenia nad parterem oraz dobudowie do tego budynku klatki schodowej. Roboty te nie zostały zakończone; opisując etap budowy wskazano na stan surowy zamknięty. Obecny podczas tych czynności (...) oświadczył, iż wskazane roboty były prowadzone przez niego, w latach 1993-1994. Podał, że prace prowadził na własny koszt. Podał też, że nie posiada dokumentacji świadczącej o legalności wykonanych prac. (...), współwłaścicielka nieruchomości, także -do wskazanego protokołu- podała, iż przedmiotowe roboty wykonywane były przez (...) (stanowiły efekt jego "własnej decyzji"). Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową nadbudowanego i rozbudowanego budynku, potwierdzającą powyżej wskazany etap zaawansowania wykonanych prac. Ustalenia poczynione podczas wskazanych czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. (...) obligowały -zdaniem Sądu- organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, i uruchomienia w tym celu procedury legalizacyjnej, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wynika z nich, że doszło do budowy obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podobna definicja pojęcia budowa zawarta była także w poprzedniej ustawie budowlanej z dnia (...) października 1974 r. stanowiąc, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Jednocześnie art. 28 tej ostatniej przewidywał, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 2 ust. 3 stanowił zaś, że przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej m. in. w art. 28 ust. 4 ww. ustawy z 1974 r., pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Tym samym stwierdzić trzeba, iż roboty budowlane wykonane przy budynku mieszkalnym a objęte niniejszym postępowaniem, w dacie ich rozpoczęcia (tj. pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem, z materiału dowodowego bezspornie wynika, że takie zezwolenie nie zostało wydane, a to świadczy o ich realizacji w warunkach samowoli budowlanej. Nadto, z akt sprawy wynika, że nie zostały one zakończone. To zaś obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 48 – 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Argumentacja przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie jest zdaniem Sądu w pełni prawidłowa. Wprawdzie roboty rozpoczęto przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane, niemniej robót tych nie zakończono. Stan ich zaawansowania nie umożliwia bowiem użytkowania dobudowanych pomieszczeń zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazuje na to tak ww. protokół, jak i przywołana powyżej dokumentacja zdjęciowa. Rację ma więc organ odwoławczy twierdząc, iż w takiej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a na jego podstawie – przepisy ustawy z 1974 r. Przywołany przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z regulacji tej, mającej charakter wyjątku, wynika więc m. in., że jeżeli budowa została zakończona przed dniem (...) stycznia 1995 r., to inwestor ponosi konsekwencje według przepisów dotychczasowych, jeżeli zaś do (...) stycznia 1995 r. budowa nie została zakończona – inwestor ponosi konsekwencje samowoli na podstawie nowych przepisów, a więc ustawy z 1994 r. Dla ustalenia stanu prawnego, który winien znaleźć zastosowanie, miarodajna jest zatem (m. in.) data zakończenia budowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za zakończenie budowy obiektu może być uznany taki jego stan, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania, a uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych czy wyposażeniowych, czy innych o podobnym charakterze. Chodzi więc o taki stan obiektu, który będzie pozwalał na jego użytkowanie przynajmniej w części, zgodnie z jego przeznaczeniem. Kierując się powyższym i biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, Sąd uznał, iż dobudowane i nadbudowane pomieszczenia nie nadają się do użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w skardze a wskazująca na możliwość wykorzystywania w chwili obecnej ww. pomieszczeń jako magazynu (w sytuacji, gdy mają one pełnić funkcję mieszkalną a znajdują się w stanie surowym zamkniętym). Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego uznając za organem odwoławczym, iż wobec okoliczności sprawy nie mógł on znaleźć zastosowania w sprawie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, sprawa prowadzona była we właściwym trybie i z uwzględnieniem właściwego stanu prawnego. Nadto, prawidłowo rozstrzygnięcia wydane w sprawie kierowane były do inwestora, tj. skarżącego – (...). Zważyć przy tym trzeba, iż za inwestora należy uznać podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. W istocie będzie to albo podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę albo ten, który w warunkach samowoli budowlanej wykonał roboty budowlane. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, tak wobec treści ww. protokołu z czynności kontrolnych, jak też pisma skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 r. (w którym to skarżący wskazał na to, że sam finansował inwestycję i sam też ją realizował – za aprobatą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości), że to skarżący jest inwestorem przedmiotowych robót. Tym samym organ nadzoru budowlanego prawidłowo skierował postanowienie -nakładające obowiązek przedstawienia wymaganych do legalizacji inwestycji dokumentów- do skarżącego, a po jego wykonaniu i poddaniu weryfikacji złożonych przez skarżącego dokumentów – prawidłowo nakazał skarżącemu jako inwestorowi uiszczenie opłaty legalizacyjnej, w prawidłowo ustalonej wysokości. W żaden sposób nie stanowi to o naruszeniu art. 28 k.p.a. Dodać przy tym trzeba, że wbrew treści skargi, organy orzekające w sprawie ustaliły, iż nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, i wszystkim współwłaścicielom przyznały status strony i uwzględniły w postępowaniu. Niemniej orzeczenia mające doprowadzić do legalizacji samowolnie wykonanych robót zasadnie kierowały do inwestora, posiadającego tytuł prawny do nieruchomości. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zarzuty skargi są niezasadne, a wydane w sprawie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej – prawidłowe. Sąd nie podzielił bowiem ani zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia stron postępowania, ani błędnego zastosowania przepisów obecnej ustawy Prawo budowlane. Nie podzielił również zarzutu wskazującego na naruszenie w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. zauważając, iż wprawdzie organ II instancji nie zastosował się do dyspozycji tego przepisu, niemniej skarżący nie wykazał, aby miało to jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał wprawdzie, że uniemożliwiono mu w ten sposób wystąpienie z wnioskiem dowodowym w zakresie wykazania daty rozpoczęcia i zakończenia inwestycji, przyczyn rozbudowy, braku jej wykończenia oraz przeznaczenia wybudowanej części tego obiektu. Niemniej Sąd dostrzega, iż kwestie mające znaczenie prawne w sprawie zostały już na wcześniejszym etapie wyczerpująco wyjaśnione, co istotne - z udziałem samego skarżącego. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.