II OSK 1880/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 165/15 w sprawie ze skargi W.K. i W.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 165/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.K. i W.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań W.K. i W.M., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz orzekł o nałożeniu na wyżej wskazanych obowiązku doprowadzenia, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na zamontowaniu drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] nr [...] w [...] poprzez ich wymianę na drzwi z kierunkiem otwierania do wewnątrz lokalu, tj. zgodnie z przepisami § 242 ust. 4 oraz § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że podczas kontroli ustalono, że drzwi w lokalu mieszkalnym nr [...] otwierają się na zewnątrz. Po całkowitym ich otwarciu szerokość spocznika jest ograniczona i wynosi 1,13 m. Drzwi wymienił poprzedni właściciel w 2002 r. bez uzyskania stosownego zezwolenia. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2014 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera oczywisty błąd pisarski – omyłkowo oznaczono numer lokalu mieszkalnego. Bezspornym jednak jest, że postępowanie dotyczy lokalu mieszkalnego nr [...]. Zdaniem organu zmiana kierunku otwierania spornych drzwi spowodowała zawężenie drogi ewakuacyjnej, co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania budynku. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W.K. i W.M., zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że niespornym jest, iż drzwi wejściowe do lokalu nr [...] otwierają się na zewnątrz, a po całkowitym ich otwarciu szerokość spocznika wynosi 1,13 m. Tymczasem, stosownie do normy § 242 ust. 1-2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m (ust. 1). Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób (ust. 2). Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi (ust. 4). Natomiast na podstawie § 291 cyt. rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, w szczególności przez uwzględnienie przepisów niniejszego działu. Zdaniem Sądu, w ustalonym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego obu instancji niewadliwie stwierdziły, że drzwi zewnętrzne do lokalu nr [...] w razie ich całkowitego otwarcia spowodują zwężenie istniejącej drogi ewakuacyjnej, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją robót budowlanych ma na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, a tym samym ich zalegalizowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ przy jej wydawaniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 242 oraz § 291 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez: błędne ustalenie, iż zgodne z interesem społecznym, a przede wszystkim ze słusznym interesem strony będzie zobowiązanie skarżącego do wymiany drzwi wejściowych na otwierające się do wewnątrz, gdy prosta czynność polegająca na przesunięciu skrzynki rozdzielczej dostawcy Internetu o kilka centymetrów w górę doprowadziłaby do wywołania pożądanego skutku, to jest do występowania w przedmiotowym budynku drogi ewakuacyjnej, której szerokość wynosiłaby ponad 1,2 m i byłaby zgodna z § 242 ww. rozporządzenia, w szczególności, iż koszt wymiany drzwi (około 3000 zł) jest nieporównywalnie wyższy niż koszt przesunięcia skrzynki (ok. 30 zł), a miejsce umiejscowienia skrzynki rozdzielczej na tej konkretnie wysokości, uniemożliwiającej otwarcie się drzwi na pożądaną szerokość, jest dowolne w tym znaczeniu, że nie wynika z żadnych przepisów prawa ani projektów wykonawczych, co w sposób oczywisty narusza zasadę prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności, iż organ nie wziął pod uwagę słusznych wniosków stron w trakcie postępowania w tym zakresie; - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z § 242 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez: błędne uznanie, iż z ww. przepisu § 242 rozporządzenia wynika norma prawna zobowiązująca do wymiany drzwi ze skrzydłem z kierunkiem ich otwierania do wewnątrz, w przypadku gdy droga ewakuacyjna jest zbyt wąska, gdy w rzeczywistości przepis ten stanowi wyłącznie o tym, iż skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi, co w przypadku niniejszej sprawy otwiera drogę do alternatywnego sposobu doprowadzenia stanu budynku do zgodnego z ww. przepisem poprzez przesunięcie skrzynki rozdzielającej Internet o kilka centymetrów w górę, która to okoliczność w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez organ pomimo wniosków strony; W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przywołane we wniesionym środku odwoławczym zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż w 2002 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w [...] początkowo zamontowane drzwi wejściowe, a otwierające się do wewnątrz, zostały wymienione na drzwi otwierające się na zewnątrz i po całkowitym otwarciu tychże drzwi wejściowych szerokość spocznika wynosi 1,13 m. Od 2012 r. właścicielem ww. lokalu jest W.M. i W.K. Niewątpliwie powyższe roboty budowlane związane z wymianą drzwi w 2002 r. według regulacji ustawy Prawo budowlane nie były objęte potrzebą uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. Jeżeli jednak wykonanie tych prac powodowało: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub minia, lub w sposób istotny odbiegało od ustaleń przyjętych w przepisach prawa, wówczas konieczne jest stosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 – publikowana ONSA i WSA z 2017 r., nr 1, poz. 2, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 in fine. W tej sprawie uznano, że wykonane prace związane z wymianą przedmiotowych drzwi w lokalu mieszkalnym skarżącego kasacyjnie sprawiają, iż drzwi zewnętrzne do lokalu nr [...] w razie ich całkowitego otwarcia powodują zwężenie istniejącej drogi ewakuacyjnej, co stanowi naruszenie przepisów § 242 ust. 1-2 i 4, jak też § 291 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też nakazano zaskarżoną decyzją wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, a tym samym ich zalegalizowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone rozstrzygnięcie zobowiązujące na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do wymiany drzwi wejściowych do lokalu nr [...] na skrzydła drzwi z kierunkiem ich otwierania do wewnątrz tego lokalu zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 242 ust. 4 jak też § 291) w pełni odpowiada prawu. Stąd też oddalenie wniesionej skargi na taką decyzję w trybie art. 151 p.p.s.a. nie narusza prawa. Odmienne stanowisko wyrażone we wniesionej skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo ustalono stan faktyczny tej sprawy nie naruszając art. 7 i 8 k.p.a., a w konsekwencji trafnie zastosowano wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że całkowite otwarcie drzwi skarżącego kasacyjnie sprawia, iż szerokość spocznika wynosi 1,13m przy wymaganej odległości 1,40m, a to bezwzględnie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, jak też w sposób istotny odbiega od ustaleń przyjętych w przepisach warunków technicznych, powodując zwężenie istniejącej drogi ewakuacyjnej. Zatem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie nie było podstawy do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak w niniejszej sprawie, to nie może stosować tego przepisu. W rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro nie ujawnił naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie mając na uwadze powiązanie ww. przepisu z normami prawa materialnego zastosowanymi w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił prawidłowość ich zastosowania, co już wyżej zasygnalizowano, nie przyjmując, że w tym zakresie doszło do naruszenia tychże norm. Według art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy te stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego. Istotą tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a więc w szczególności przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowników danego obiektu budowlanego, a także chroniącymi interesy osób trzecich. Nadto ustalają, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. W myśl cytowanego art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku wykonania "określonych czynności", a więc czynności zdefiniowanych, zindywidualizowanych w danej sprawie. W tej sprawie nałożono więc obowiązek wymiany drzwi wejściowych tak, by nie dochodziło do zwężenia istniejącej drogi ewakuacyjnej w spornym budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo ustalił i dokonał oceny, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej wymiany drzwi, która to wymiana spowodowała naruszenie norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami - ust. 3 § 236 rozporządzenia. Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Łączną szerokość drzwi w świetle przepisów stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m - § 239 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei warunki jakim powinna odpowiadać szerokość dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stanowi on, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób - ust. 2 § 242 rozporządzenia. Zasadniczą zaś regulację normującą sytuację opisaną w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, zawiera ust. 4 § 242 rozporządzenia. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów, prawnym ograniczeniem w montażu drzwi mieszkania prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku (w tym mieszkańców lokalu, w którym drzwi takie zamontowano), jest zmniejszenie szerokości lub przesłonienie drzwi mieszkania poniżej najmniejszej szerokości drzwi w świetle ościeżnicy podanej w § 239 ust. 1 rozporządzenia lub też zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej mierzonej po całkowitym otwarciu drzwi na zewnątrz poniżej wartości podanej w § 242 ust. 1 rozporządzenia. W tej sprawie doszło do zmniejszenia wymaganej prawem szerokości drogi ewakuacyjnej. Wymagana szerokość 1,40m zmniejszona została do 1,13m. Bez wpływu na taką ocenę ma stanowisko skarżącego kasacyjnie, że szerokość ta byłaby odpowiednia, gdyby przesunąć skrzynkę rozdzielczą dostawcy Internetu, znajdującą się za drzwiami i jej przesunięcie spowodowałoby, że odległość ta wynosiłaby przy otwartych drzwiach ponad 1,20m. Przy czym w tej sprawie, po pierwsze: skrzynka ta, co wynika z akt sprawy, nie może być w żadnym wypadku przesunięta i pozostaje na swoim miejscu, jak też po wtóre: wyjątek z ust. 2 § 242 rozporządzenia dopuszczający zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób, w przypadku takiego budynku wielomieszkaniowego w jakim mieszka skarżący kasacyjnie, przy jednoczesnej potrzebie obliczania tej wielkości proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, nie ma zastosowania. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co należy wyraźnie podkreślić, taka sytuacja jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie ewidentnie narusza przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 178 z 2009 r., poz. 1380 ze zm.) w zakresie zapewnienia możliwości ewakuacji w sytuacji zagrożenia i § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), który wprowadza zakaz lokalizowania w obiektach elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. Pamiętać przy tym należy, iż przepis § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma znaczenie dla prawnej oceny zachowania właściwej szerokości drogi ewakuacyjnej nie tylko z mieszkania skarżącego kasacyjnie, ale i z innych mieszkań. Skoro skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu, nie mogą zmniejszać szerokości tej drogi, to nie mogą także, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać szerokości drogi ewakuacyjnej, na którą wychodzi się innymi drzwiami. Dlatego też, w świetle powyższych rozważań, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 242 ust. 4 oraz § 291 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, nie zasługiwał na uwzględnienie. W tej sytuacji, wobec bezzasadności wniesionego środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.