VII SA/Wa 747/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego rozbiórki w części i umorzenia postępowania uzgodnieniowego w pozostałym zakresie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) – dalej jako: u.o.z.o.z., art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) – dalej jako: ustawa z dnia 18 marca 2010 r., art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane, oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbiórce budynku biurowego na działce nr ewid. [...] w [...] oraz umorzył postępowanie uzgodnieniowe w sprawie rozbiórki budynku magazynowego położonego na ww. nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...]. Strona poddała w wątpliwość kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo, w toku postępowania zażaleniowego strona przedłożyła dodatkowy materiał dowodowy w postaci ekspertyzy technicznej autorstwa mgr. inż. budownictwa W. J.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ powołał się na treść art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków wymienione w tym przepisie decyzje, w tym o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Organ wskazał, że dotychczas nie została utworzona gminna ewidencja zabytków dla miasta [...], a jednocześnie budynek biurowy przy ul. [...] został ujęty w wykazie zabytków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków na terenie gminy [...]. Tym samym organ ochrony zabytków posiada kompetencje w sprawie uzgodnienia pozwolenia na jego rozbiórkę. W powyższym wykazie nie został natomiast umieszczony wnioskowany do rozbiórki budynek magazynowy, zatem brak jest podstawy prawnej do uzgadniania pozwolenia na jego rozbiórkę. Z tej przyczyny postępowanie uzgodnieniowe w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dalej organ wskazał, że z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek biurowy został wzniesiony przed 1930 r., stanowi on cenny przykład architektury industrialnej na terenie miasta [...], a jednocześnie dokument egzemplifikujący zabudowę związaną z kształtowaniem się przemysłu na tym terenie. Konstrukcja oparta na monolitycznych, żelbetowych słupach, podciągach i stropach czyni obiekt unikalnym w skali miasta. Nieruchomość ta jest cennym źródłem do badań nad technologią budowlaną I połowy XX w. i kulturą materialną regionu. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by budynek ten znajdował się w stanie katastrofy budowlanej, a także by jego remont był niemożliwy bądź oznaczał rekonstrukcję większej części substancji budowlanej. Badając kwestię stanu zachowania materii budynku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeanalizował całokształt znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej oceny jego kondycji technicznej, w tym ekspertyzę załączoną przez stronę w toku postępowania zażaleniowego, materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy oraz protokół z oględzin zabytku z dnia [...] lipca 2014 r. Organ II instancji uznał, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W jego ocenie Starosta [...] słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji cennego przykładu architektury industrialnej okresu międzywojennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] zarzucił organowi II instancji: 1. naruszenie art. 39 ust 3 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. poprzez ich błędną interpretację; 2. naruszenie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; 3. naruszenie art. 7, art. 12 oraz art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania nie tylko w sposób przewlekły, ale przede wszystkim niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego i poprzez to zbadanie sprawy w sposób niewnikliwy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, że Starosta [...] jako organ ochrony zabytków posiada kompetencje w sprawie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. Skarżący podniósł, że w gminie Miasta [...] istnieje gminna ewidencja zabytków, o czym świadczy treść znalezionej w Internecie opinii konserwatorskiej w sprawie Liceum Ogólnokształcącego w [...], w której konserwator zabytków wyraźnie wskazuje: "przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków". W ocenie skarżącego organ w żaden sposób nie wykazał, aby taka ewidencja nie była prowadzona, zaś samo oświadczenie konserwatora zabytków o braku takiej ewidencji nie jest wystarczające do przyjęcia za udowodnione powyższej okoliczności. Niezależnie od powyższego brak kompetencji Starosty [...] w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] nie znalazł się w wykazie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przekazanym do Miasta [...]. Z informacji uzyskanych przez skarżącego w Urzędzie Miasta wynika, że w wykazie tym znalazły się budynki przy ul. [...],[...] i następne – nie zaś budynek przy ul. [...]. W ocenie skarżącego w sytuacji, kiedy ewidencja zabytków nie zostanie w gminie wprowadzona w terminie określonym w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., nie można przyjmować, że ochrona konserwatorska na podstawie art. 8 ww. ustawy nadal obowiązuje. Dalej skarżący zarzucił, że Starosta [...] uchybił terminowi na zajęcie stanowiska wynikającemu z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący złożył do Starosty wniosek o pozwolenie na rozbiórkę w dniu [...] czerwca 2014 r. i jego zdaniem to od tego dnia – nie zaś od [...] lipca 2014 r. (data przekazania sprawy między jednym a drugim wydziałem tego samego organu) należy liczyć termin na zajecie stanowiska przez Starostę, pełniącego jednocześnie funkcje organu ochrony zabytków. W dniu [...] lipca 2014 r. upłynął termin do zajęcia stanowiska, co należy oceniać jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań. Organ ochrony zabytków nie ma uprawnienia do ponownego zajmowania stanowiska. Skarżący zarzucił również organowi, że ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazał, że nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy w gminie jest wprowadzona ewidencja zabytków i czy obiekt przy ul. [...] został umieszczony w wykazie. Organ całkowicie pominął też kwestię, że brak kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków wynika m.in. z faktu, że nie zajął on stanowiska w terminie zakreślonym w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbiórce budynku biurowego oraz umarzające postępowanie uzgodnieniowe w sprawie rozbiórki budynku magazynowego. Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 8 ust. 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. Jak stanowi art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei na mocy art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście m.in. wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy, przewidzianych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ww. wykazu wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (art. 8 ust. 3). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że w stosunku do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., pozwolenie na rozbiórkę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a.. Z art. 106 § 1, 3 i 5 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Odstępstwo od tej regulacji wprowadza art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, który zobowiązuje wojewódzkiego konserwatora zabytków do zajęcia stanowiska w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia uzgadnianego wniosku. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że już literalna wykładnia normy art. 106 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że dokonywanie uzgodnienia w formie przewidzianej tym przepisem winno mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten nie będzie miał zatem zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 739/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 688/07; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu zasadę wynikającą z zaprezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 106 k.p.a. należy odnieść również do normy wynikającej z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przewidziana w tym przepisie forma uzgodnienia zakłada współdziałanie organów, z których jeden – organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi postępowanie główne, a drugi – wojewódzki konserwator zabytków postępowanie wpadkowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organem właściwym do załatwienia sprawy pozwolenia na rozbiórkę oraz uzgodnienia w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., jest ten sam organ – Starosta [...]. Wyjaśnienia wymaga, że właściwość Starosty [...] do uzgadniania pozwoleń na budowę lub rozbiórkę na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wynika z § 1 ust. 1 porozumienia z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie powierzenia Powiatowi [...] przez Wojewodę [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) – powołanego także w treści postanowienia organu I instancji. W niniejszej sprawie oba postępowania – w sprawie pozwolenia na rozbiórkę i postępowanie uzgadniające, prowadzone były przez ten sam organ administracji. Skoro do uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy jest Starosta [...] na mocy przywołanego wyżej porozumienia z dnia [...] maja 2011 r. i ten sam organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, to w tej sytuacji przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego nie powinien być stosowany. Mimo to Starosta [...] wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego rozbiórki, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej, w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., treść takiego uzgodnienia powinna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak, by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego a następnie sądu administracyjnego. Dodatkowo podkreślić trzeba, że taki właśnie tryb procedowania, wykluczający dokonywanie uzgodnienia "z samym sobą", zapewnia realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego – art. 39 ust. 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zwartą w niniejszym wyroku. Biorąc pod uwagę, że w organem właściwym do załatwienia sprawy pozwolenia na rozbiórkę jak i do uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jest jeden i ten sam organ administracji publicznej – przepis art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. nie może mieć zastosowania. Kwestia właściwości organu ochrony zabytków do uzgadniania pozwolenia na rozbiórkę (odrębnie w odniesieniu do każdego z budynków objętych wnioskiem inwestora), jak i treść samego uzgodnienia powinna zostać zamieszczona w decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Z uwagi na charakter stwierdzonego uchybienia przedwczesne na tym etapie sprawy jest odnoszenie się do zarzutów skargi, sprowadzających się w istocie do kwestionowania właściwości organu ochrony zabytków do uzgodnienia przedmiotowego pozwolenia na rozbiórkę. Jak już wyżej wyjaśniono kwestia zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. powinna znaleźć rozstrzygnięcie w decyzji wydanej w toku postępowania głównego. Ponadto wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania wpadkowego w sprawie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę, zupełnie chybiony stał się zarzut wskazujący na przekroczenie terminu przewidzianego w art. 39 ust. 4 Prawa budowalnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.