II OSK 1216/16

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 623/15 w sprawie ze skargi W. W. i J. W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2015 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. W. i J. W. na decyzję W.ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2015 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia 30 marca 2015 r. nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. (dalej w skrócie PINB), działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr poz. 229, z późn. zm.) zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r." w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1994 r." oraz na podstawie art. 104 K.p.a. nakazał W. i J. W. rozbiórkę 26 tymczasowych obiektów budowlanych usytuowanych w L. przy ulicy G. ... na działce nr .... W uzasadnieniu PINB podał, że w wyniku kontroli na działce nr ... w L. ustalono, że znajduje się tam 26 obiektów w dwóch szeregach. Jak wskazują okoliczności takie jak: podjazdy betonowe lub z kostki i płyt chodnikowych a także dwuskrzydłowe bramy na szerokość obiektów - obiekty te pełnią funkcje garaży. Cztery garaże mają wymiary 5 m x 3 m i wysokość 2,14 m, a w drugim szeregu 20 garaży - 3 m x 5 m, wysokość 2,14 m, przy czym jeden z garaży ma wymiary 3 m x 5,5 m o wysokości 2,52 m i jeden wymiary: 3,23 m x 6,02 m i wysokość 2,79 m. Garaże te mają konstrukcję metalową i obite są blachą. Działka nr ... jest własnością W. W., a obiekty współwłasnością jej i J. W. Właściciele wyjaśnili, że obiekty powstały w pierwszej połowie lat 90 – tych XX wieku. PINB ustalił, że przedmiotowe obiekty powstały w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, określające rodzaje robót zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - nie wymieniają tego typu obiektów jak przedmiotowe obiekty na działce nr ... jako zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Teren obejmujący działkę ... przy ulicy G. nr ... objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr ... Rady Miejskiej L. z dnia 27 kwietnia 2000 r. Dla tego terenu plan ten przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (1M). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w rozumieniu planu (§ 4 pkt 8) to zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub zespołami takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym a także zabudowę budynkami mieszkalnymi zawierającymi nie więcej niż 4 mieszkania lub zespołami takich budynków. Plan ten nie przewiduje na przedmiotowej działce zabudowy garażowej - zabudowy obiektami takimi jak przedmiotowe obiekty, a tym samym istniejąca zabudowa jest sprzeczna z prawem. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że zachodzą przesłanki o których o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. niezgodność wybudowanych obiektów z przepisami planu miejscowego, który nie przewiduje budowy na tym terenie garaży. Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. i J. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, podczas gdy postawienie garaży nie jest sprzeczne z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Decyzją z dnia 27 maja 2015 r. nr ... W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WWINB)), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając wydaną decyzję WWINB zwrócił uwagę na fakt (podnoszony również w odwołaniu), że przedmiotem postępowania jest 26 obiektów budowlanych o konstrukcji stalowej, pełniących jak wskazuje PINB funkcję garaży. Z ustaleń kontrolnych nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, jaką funkcję pełnią obiekty, ponieważ w dniu kontroli były zamknięte i nie ustalono, czy są obiektami tymczasowymi ze względu na niepołączenie ich trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r.), czy też mają fundament i są budynkami (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Te ustalenia winny być zapisane w protokole kontroli, a na tą okoliczność winna być sporządzona opisana dokumentacja fotograficzna. Brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających stan własności na działce nr ..., co uniemożliwia odniesienie się do ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania. W ocenie WWINB nie można uznać za bezsporną datę powstania przedmiotowych obiektów. Działanie organu pierwszej instancji polegające jedynie na wezwaniu właścicieli garaży do złożenia wyjaśnień jest niewystarczające, PINB nie podjął sam żadnych działań pozwalających ustalić datę budowy obiektów (np. zdjęcia lotnicze). W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy realizacja przedmiotowych obiektów stanowiła w dacie budowy (o ile zostanie udokumentowany rok 1990-1995) samowolę budowlaną. Po ustaleniu daty budowy organ winien zwrócić się z precyzyjnym zapytaniem do organu administracji architektoniczno - budowlanej odnośnie wydanych pozwoleń na budowę bądź skutecznych zgłoszeń. Tym samym nie można odnieść się prawidłowości zastosowanej procedury. Z tych powodów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego WWINB podniósł, że PINB niewyczerpująco wskazał podstawę prawną (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). PINB winien precyzyjnie wskazać która przesłanka - art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 zachodzi w sprawie. Ocena zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została dokonana przez organ w oparciu o obowiązujące w dacie wydania tej decyzji postanowienia obowiązującego miejscowego planu przestrzennego. Stanowisko to nie jest prawidłowe w świetle przytoczonej przez WWINB uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, opub. w LEX nr 1404021 która wprost stwierdza, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, ale w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany w dacie jego budowy. W sytuacji, gdy na danym terenie dopuszczalna była zabudowa i dopiero zakaz zabudowy wprowadzono po latach, a organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce, bo orzekanie w tego typu przypadkach w oparciu o postanowienia obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszałoby szereg zasad konstytucyjnych. W tej sprawie niedopuszczalne było orzeczenie nakazu rozbiórki 26 obiektów bez uwzględnienia przeznaczenia terenu, na którym on powstał, począwszy od daty ich budowy. Jeśli organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę wyłącznie z uwagi na treść obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w toku postępowania w ogóle nie wyjaśnił przeznaczenia działki od daty budowy obiektów, to także z tego powodu konieczne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto organ drugiej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Formułując zalecenia dla organu pierwszej instancji WWINB stwierdził, że powinien on w pierwszej kolejności ustalić precyzyjnie, czy obiekty są trwale połączone z gruntem, jaka jest ich funkcja, kiedy obiekty zostały posadowione, czy w dacie budowy wymagały pozwolenia na budowę a następnie przeprowadzić odpowiednia procedurę. Prowadząc postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ winien ustalić przeznaczenie terenu, na którym istnieją, od daty ich powstania. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogły mieć wpływ na treść orzeczenia tj. art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej i orzeczenia co do istoty sprawy, skoro na podstawie zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki wobec niespełnienia przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowe obiekty są garażami, że pobudowane zostały w latach 1990 - 1995 i stanowią samowolę budowlaną. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów, które świadczyłyby o tych faktach. Organ w tym zakresie nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego i oparł się jedynie na mało dokładnym protokole oględzin i twierdzeniach (a raczej przypuszczeniach) skarżących co do czasu wzniesienia obiektów. Organ nie ustalił, czy te obiekty są garażami, czy są trwale związane z gruntem, czyją stanowią własność, jak są wykorzystywane, przez kogo zostały wzniesione i kiedy. PINB nie analizował stanu prawnego działki przy ul. G. ... w L. pod kątem jej przeznaczenia w czasie wznoszenia obiektów oraz w czasie obecnym (porównanie), czy w tym czasie wymagało to pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Decyzja organu drugiej instancji, podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. była uzasadniona, ponieważ konieczny do wyjaśnienia w niniejszej sprawie zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu albo jego legalizację. Obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego bada zgodność spornego obiektu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 uznającej, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. W. i J. W. zarzucając zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych w związku z art. 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo istnieniu podstaw prawnych i faktycznych do jej uwzględnienia w wyniku błędnego zastosowania wyżej cytowanych przepisów i uznania, że zaskarżone orzeczenie organu drugiej instancji jest prawidłowe, podczas gdy uznać należy, że postępowanie prowadzone w tej sprawie przez WWINB jako postępowanie merytoryczne winno przebiegać w ten sposób, że organ ten dokona niezbędnego uzupełnienia postępowania dowodowego we własnym zakresie, po czym wyda decyzję umarzająca postępowanie, albo w ostateczności legalizującą domniemaną samowolę - które to uchybienie mogło i wpłynęło na treść zaskarżonego orzeczenia stanowiąc podstawę do uwzględnienia skargi. W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego jej rozpoznania; obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego skarżących w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili szereg argumentów, które ich zdaniem przemawiają za zasadnością uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszeniu przepisów postępowania. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. stron skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Niezasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w związku z art. 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 P.p.s.a. Art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych określa funkcję sądów administracyjnych jako sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji zaniechał kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi legalność (zgodność z prawem), chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Wprawdzie skarżący kasacyjnie podnoszą, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył zasadę sprawowania kontroli zgodnie z kryterium legalności, ale nie wskazują, jakim innym niż legalność kryterium posłużył się Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę. Tak wskazany zarzut w istocie nie poddaje się kontroli, ponieważ wbrew art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie uzasadnili tego zarzutu. Samo zaś objęcie skargą zarzutu naruszenia konkretnego przepisu bez zawarcia w skardze kasacyjnej argumentacji mającej uzasadniać, na czym polega owo naruszenie, przenosiłoby na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek poszukiwania uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie może zastąpić strony skarżącej kasacyjnie i zamiast strony uzasadniać, na czym polega naruszenie prawa wskazanego w skardze kasacyjnej jako zarzut. Także zarzut naruszenia art. 3 P.p.s.a. jest niezasadny z tego powodu, że ani strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym polega owo naruszenie jak również i z tego powodu, że art. 3 P.p.s.a. zawiera cztery paragrafy, a przy tym art. 3 § 2 P.p.s.a. obejmuje 10 punktów. Nie wiadomo więc, jaką część tego artykułu skarżący kasacyjnie zaskarżyli, ani nie wynika ze skargi kasacyjnej, aby zaskarżyli każdą jednostkę redakcyjną art. 3 P.p.s.a. To sami skarżący kasacyjnie wyznaczają zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3883/17, opub. LEX nr 2423896; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1130/12, opub. w LEX nr 1372074; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2029/12, opub. w LEX nr 1450852). Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. Co do tego zarzutu skarżący kasacyjnie wywodzą, że niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, skoro prawidłowa ocena zaskarżonej decyzji WWINB powinna prowadzić do stwierdzenia, że organ ten błędnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i wydał decyzję kasacyjną, a powinien umorzyć postępowanie w sprawie lub zalegalizować samowolę budowlaną. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w wersji obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przy czym przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sprawie trafnie WWINB uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił podstawowych kwestii niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Te podstawowe kwestie w tej sprawie sprowadzają się do oceny nielegalnie wykonanych obiektów, a więc albo nakazania ich rozbiórki albo też zalegalizowania. Już samo precyzyjne zakwalifikowanie 26 obiektów znajdujących się na działce nr ... w L., na podstawie akt sprawy, budzi wątpliwości. Sami skarżący kasacyjnie kwestionują, że są to garaże. Organ pierwszej instancji ustalił na podstawie zewnętrznego wyglądu tych obiektów, znajdujących się podjazdów betonowych i wykonanych z kostki oraz płyt chodników, a także istniejących bram w każdym obiekcie na szerokości całego obiektu, że są to garaże. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że należy w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, jaką funkcję pełnią te obiekty co wymaga np. przeprowadzenia oględzin. Takie też stanowisko jako prawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tytuł prawny skarżących do tych obiektów. Jest to przy tym istotne uchybienie, ponieważ zarówno potencjalne nałożenie obowiązków w procedurze legalizacyjnej, jak i wydanie nakazu rozbiórki powinno być skierowane albo do inwestora posiadającego tytuł prawny do tych obiektów, a w razie trudności z ustaleniem inwestora - do właściciela owych obiektów. Kolejną kwestię istotą w sprawie stanowi ustalenie daty wykonania tych obiektów. Od ustalenia tej daty zależy także określenie, jakie właściwe przepisy powinny mieć w sprawie zastosowanie. Również i w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące pogląd organu odwoławczego, jest prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym uchybieniem organu administracyjnego pierwszej instancji było nieprzeprowadzenie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z treścią planu miejscowego obowiązującego także w dacie jej wykonania. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji i WWINB przywołał tezę uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, , opub. w ONSAiWSA 2014/6/89, zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Tym samym skoro w tej sprawie, PINB w ogóle nie rozważał zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym przedmiotowych obiektów w dacie ich powstania, a skoncentrował się jedynie na ocenie zgodności tych obiektów w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to takie uchybienie miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Każda strona w toku postępowania administracyjnego ma prawo do dokonania dwukrotnej oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Wynika to wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Dwuinstancyjne postępowanie administracyjne to takie postępowanie, w którym ta sama sprawa może być dwukrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji. Tym samym w sytuacji, gdy podstawowe okoliczności faktyczne w sprawie nie zostają w ogóle wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, albo też ustalenia te są błędne, to wówczas w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie organ odwoławczy nie mógł skorzystać z instytucji uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), ale prawidłowo wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że takie istotne okoliczności w tej sprawie, które nie zostały w ogóle ustalone lub ich ustalenia budzą wątpliwości to: brak ustalenia daty wykonania przedmiotowej inwestycji (26 obiektów), niepełne ustalenie charakteru inwestycji (jej przeznaczenia i na tej podstawie zakwalifikowania do właściwej kategorii obiektów), brak ustalenia tytułu prawnego do terenu inwestycji, brak oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym obowiązującym w dacie powstania tych obiektów. Nie budzi wątpliwości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za trafny pogląd organu odwoławczego zgodnie z którym art. 37 ust. 1 ww. Prawa budowlanego z 1974 r. reguluje odrębne przesłanki uzasadniające przymusową rozbiórkę i wadą decyzji pierwszoinstancyjnej było niewskazanie, na podstawie której z tych przesłanek (zawartej albo w art. 37 ust. 1 pkt albo w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) wydawany jest nakaz rozbiórki. Także podniesiony przez organ odwoławczy obowiązek doręczania decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi nie budzi wątpliwości. Rekapitulując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej (zgodnej z prawem) oceny zaskarżonej decyzji kasacyjnej WWINB i oddalił skargę na tę decyzję. Zakres uchybień trafnie wykazanych przez organ odwoławczy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dotyczył podstawowych kwestii niezbędnych do ustalenia w tej sprawie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i postulowane w skardze kasacyjnej przejęcie przez organ odwoławczy obowiązku ustalania stanu faktycznego oznaczałoby w istocie pominięcie dla stron jednej instancji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której dopiero organ odwoławczy ustala prawidłowy stan faktyczny sprawy, w znacznym zakresie odmienny od stanu faktycznego wskazanego przez organ administracyjny pierwszej instancji. Także i ten zarzut skarżących kasacyjnie, polegający na błędnym niezastosowaniu przez organ administracyjny drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i albo umorzeniu przez WWINB postępowania w sprawie albo zalegalizowaniu przedmiotowych obiektów, nie jest zasadny. Każde z tych rozstrzygnięć wymaga ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, a skoro tak, to w pierwszej kolejności organy administracyjne powinny zgromadzić niezbędny materiał dowodowy i ustalić wszystkie istotne okoliczności i dopiero na tej podstawie rozstrzygnąć sprawę. Przedwczesnym jest na tym etapie formułowanie wskazówek co do sposobu zakończenia postępowania. To, w jaki sposób organy załatwią sprawę i zakończą postępowanie, będzie zależało od ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argument skarżących kasacyjnie dotyczy oceny dopuszczalności lokalizowania obiektów w planie miejscowym, w którym dany teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące nie podlega ocenie, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w ogóle nie oceniał zgodności lokalizacji garaży w treścią planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania w tej sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.