II OSK 992/16

Dnia 15 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 775/15 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 775/15, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej jako: "skarżąca Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie nadpłaty opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], Starosta Powiatu Wrocławskiego zezwolił [...] Spółce z o. o. z siedzibą w J., której następcą prawnym jest [..] Sp. z o. o. z siedzibą w Ż., na wyłączenie z produkcji rolniczej działki oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], pod budowę zakładu składowania i przetwórstwa metali oraz zakładu obróbki precyzyjnej metali. W decyzji tej organ, stosownie do treści art. 11 ust. 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 oraz z 2014 r., poz. 40 i 1101; dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów"), wskazał także obowiązki obciążające właściciela gruntu w związku z wyłączeniem, m.in. obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości równowartości 599,8915 ton żyta przez 10 lat od faktycznego wyłączenia w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku oraz zobowiązał do zawiadomienia organu o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów w terminie 14 dni od rozpoczęcia inwestycji w celu wyliczenia należności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], organ ustalił termin uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości 599,891 ton żyta od 2008 r. do 2017 r., o wartości której właściciel gruntu będzie zawiadamiany każdego roku na piśmie. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., na wniosek skarżącej Spółki, organ zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w punkcie pierwszym zastępując działkę oznaczoną geodezyjnie jako nr [...] działkami nr [...], a w punkcie 3 po wyrażeniu 599,8915 ton ziarna żyta dodał: w tym 336,1735 ton żyta z tytułu użytkowania na cele nierolnicze działki nr [...] 124,371 ton żyta z tytułu użytkowania na cele nierolnicze działki nr [...], 18,161 ton żyta z tytułu użytkowania na cele nierolnicze działki nr [...]124,186 ton żyta z tytułu użytkowania na cele nierolnicze działki nr [...], natomiast pozostałą treść decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. postawił bez zmian. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., również na wniosek skarżącej Spółki, organ zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]w punkcie 2 zastępując 2017 rokiem 2012 i dodając punkt 2a, w którym orzekł, że termin stałej opłaty rocznej w wysokości 354,3345 ton ziarna żyta, w tym 336,1735 ton żyta z tytułu użytkowania na cele nierolnicze działki nr [...]i 18,161 ton żyta z tytułu użytkowania na cele nierolnicze działki nr [...], upływa 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2013 do 2017 r., a pozostałą treść decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. postawił bez zmian. W dniu 25 kwietnia 2014 r. skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nadpłaty opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych działek nr [...], wniesionych przez Spółkę w latach 2008-2012, w wysokości 638471,46 zł i zaliczenie ich na poczet przyszłych opłat, gdyż nie doszło do innego niż rolnicze użytkowania tej części gruntu. W dniu 4 lipca 2014 r. skarżąca Spółka wniosła ponownie o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Organ odmówił wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., które zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Decyzją z dnia [...]maja 2015 r., wydaną na podstawie art. 5, art. 12 ust. 2, art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej jako: "u.f.p.") Starosta Powiatu Wrocławskiego odmówił wydania decyzji stwierdzającej powstanie nadpłaty ww. opłat rocznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zobowiązanie płatnika do wnoszenia opłat rocznych powstało, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej jako: "O.p."), w dniu doręczenia decyzji określającej tonowy wymiar opłaty, który został zmieniony dopiero na podstawie decyzji nr [...]. Zmiana tego wymiaru odnosiła się jednak tylko do opłat za lata 2013-2017, gdyż właściciel gruntu wbrew obowiązkowi nałożonemu przez art. 1 pkt 18 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897) nie zgłaszał aż do roku 2013 zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Tym samym naliczanie opłat rocznych za lata 2008-2012 odbywało się na podstawie obowiązującej w tym czasie prawomocnej decyzji ustalającej wymiar tej opłaty, a więc było należne. W związku z tym nie doszło do powstania nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 O.p. W odwołaniu Spółka podniosła zarzuty w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 § 1 ust. 1 oraz art. 75 § 1 i § 2 pkt 1 lit. c O.p. w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 u.f.p. oraz z art. 4 pkt. 11, art. 12 ust. 1 oraz art. 22 b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów poprzez wydanie decyzji o odmowie wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę, podczas gdy przepisy przewidują jedynie rozstrzygnięcie stwierdzające nadpłatę lub odmawiające stwierdzenia nadpłaty. Ponadto, zdaniem Spółki, zobowiązanie z tytułu opłat rocznych za wyłączenie gruntu powstaje z mocy prawa i wiąże się z rozpoczęciem innego niż rolne użytkowanie gruntu, zatem wydanie decyzji ustalającej opłatę roczną nie jest konieczne. Skoro więc obszar gruntów na działce nr [...] nigdy nie był faktycznie wyłączony z użytkowania rolnego, to wpłaty opłat z tego tytułu winny być zwrócone jako nienależne, albowiem obowiązek nie powstał i opłaty uiszczono "na zapas". Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i - orzekając co do istoty sprawy - umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia nadpłaty za rok 2008 (pkt 1) oraz odmówiło stwierdzenia nadpłaty w opłatach rocznych za lata 2009 - 2012 z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych jako działki nr [...], powstałe z podziału działki nr [...], sklasyfikowanych jako Rl, Rll klasy bonitacyjnej gleby typu mineralnego (pkt 2). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, który dla przedmiotowego zobowiązania płatnego w 2008 r. upłynął w dniu 31 grudnia 2013 r. W dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, tj. 4 lipca 2014 r., upłynął już zatem termin przedawnienia w zakresie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty za 2008 rok. Z tego względu postępowanie za ten okres należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie organ I instancji wadliwie sformułował swoje rozstrzygnięcie, gdyż ani prawo materialne dotyczące stwierdzenia nadpłaty, ani przepisy k.p.a., nie przewidują w przypadku negatywnego załatwienia wniosku strony wydania decyzji o odmowie wydania decyzji, nie mniej jednak uznał, że wniosek Spółki powinien zostać załatwiony negatywnie. W tym zakresie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że należność z tytułu opłat rocznych za wyłączenie gruntów została uiszczona w sposób opisany w art. 75 § 2 lit. c O.p., czyli bez obowiązku złożenia deklaracji, co oznacza, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nadpłaty tych opłat jest prawnie dopuszczalne. Zdaniem Kolegium opłaty roczne za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych można bowiem zaliczyć do zobowiązań powstających z mocy prawa, a skoro obowiązek uiszczania tej opłaty wynika wprost z ustawy, to dokonywanie jej obliczenia nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialnotechnicznej typu wykonawczego, w trybie pozaprocesowym lub w drodze samoobliczenia. W konsekwencji, wbrew stanowisku Spółki, faktyczne nieużytkowanie wyłączonych gruntów na cele nierolnicze nie zwalania z obowiązku uiszczania opłat rocznych i nie stanowi nadpłaty w rozumieniu art. 72 O.p., zaś ewentualna zmiana, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ustalającej będzie oddziaływać jedynie na przyszłość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zakwestionowała ustalenia organu w zakresie przedawnienia jej wniosku w części dotyczącej roku 2008 wskazując, że pismem z dnia 8 października 2013 r. wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego z wnioskiem o stwierdzenia nadpłaty, jednakże pismo to nie zostało przekazane do organu właściwego. Należy więc uznać, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty w terminie przewidzianym przepisami. Z kolei, w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że obowiązek wniesienia opłaty rocznej powstaje z mocy prawa, a należności i opłaty roczne należy naliczać od powierzchni gruntów faktycznie wyłączonej z produkcji. W sprawie zaś błędnie przyjęto, że obowiązek ten uzależniony jest wyłącznie od decyzji zezwalającej na wyłączenie i w związku z tym nie ustalono, czy i jaki dokładnie obszar gruntu na działce [...] został w okresie pomiędzy rokiem 2008 a 2012 wyłączony z produkcji, opierając się w tym zakresie jedynie na treści dziennika budowy, którego przedmiotem nie jest wyłączenie gruntów z produkcji, lecz wskazanie jedynie planów i działań dotyczących pewnych fragmentów działki. Mając to wszystko na uwadze należało stwierdzić, że Spółka uiszczała opłaty roczne w wysokości, która uwzględniała całość działki nr [...]oraz [...], a w rzeczywistości zajmowała pod prowadzenie swojej działalności jedynie część tej działki i to od tej części powinna być ustalona opłata roczna. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, doszło do powstania nadpłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Kolegium prawidłowo uznało za przedawnione roszczenie Spółki w zakresie stwierdzenia nadpłaty opłaty wniesionej za rok 2008. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii zachowania przez nią terminu do złożenia wniosku, Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy brak jest wzmianki o skierowaniu wniosku do Marszałka Województwa Dolnośląskiego jeszcze w 2013 r., jak również sama strona nie przedstawiła dowodu potwierdzającego dokonanie tejże czynności. Nie ma także dowodu, że tamtemu wnioskowi nadano bieg, a zatem nie wywołał on skutków prawnych. Sąd I instancji stanął też na stanowisku, że opłaty za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych należy zaliczyć do zobowiązań powstających z mocy prawa, przy czym dla powstania tego obowiązku ma znaczenie decyzja w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji. Obowiązek ten powstaje w związku z zaistnieniem jednego z warunków określonych w decyzji o wyłączeniu, tj. rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Od tego więc momentu, w ocenie Sądu, podmiot uprawniony winien uiszczać określone w decyzji opłaty i dlatego w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że stanowiły one świadczenie nienależne. Sąd I instancji stwierdził także, że podstawą do obniżenia stałej opłaty rocznej nie może być dokonany podział nieruchomości, bowiem w obrocie nadal pozostawała ostateczna, prawomocna decyzja, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Fakt zaś, że została ona w trybie art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., nie ma znaczenia dla obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty za lata 2008-2012, gdyż decyzja zmieniająca wywołała skutki ex nunc i dopiero od dnia jej wydania Spółka była uprawniona do ponoszenia opłat rocznych w mniejszej wysokości. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 oraz art. 65 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i nieuwzględnienie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia 8 października 2013 r. Zdaniem Spółki fakt, iż wnioskowi z 2013 r. nie nadano biegu nie świadczy o nieskutecznym jego wniesieniu, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi, a nie nadanie biegu sprawie będącej podstawą żądania. Powyższe uchybienia doprowadziły z kolei do naruszenia art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 oraz art. 75 § 1 i § 2 O.p. w zw. z art. 60 pkt 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 1 oraz art. 22b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów poprzez uznanie, że roszczenie Spółki obejmujące 2008 rok uległo przedawnieniu, gdy tymczasem złożenie wniosku w październiku 2013 r. spowodowało przerwanie biegu 5 - letniego okresu przedawnienia zobowiązania. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów i leśnych przez błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja określająca obowiązek oraz wysokość opłat rocznych jest decyzją konstytutywną, a jej zmiana wywołuje skutek ex nunc. Zdaniem skarżącej obowiązek ponoszenia tych opłat powstaje bowiem z mocy prawa z dniem rzeczywistego zaprzestania wykorzystywania gruntu na cele produkcji rolnej, co oznacza, że decyzja określająca obowiązek i wysokość opłat rocznych, a także decyzja zmieniająca tę decyzję mają charakter jedynie deklaratoryjny i wywołują skutek prawny wstecz, ex tunc. A skoro przesłanką powstania obowiązku uiszczania opłat rocznych jest faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji na podstawie uzyskanego zezwolenia, zaś decyzja zmieniająca potwierdziła, że w niniejszej sprawie wyłączenie dotyczy tylko gruntów nr [...], to przedmiotowa opłata roczna w latach 2008-2012 ponoszona w wysokości uwzględniającej całość działki nr [...]była nienależna. Tym samym stanowiła ona nadpłatę, a nieuwzględnienie tego faktu i niewydanie decyzji stwierdzającej powstanie nadpłaty spowodowało naruszenie art. 73 § 1 ust. 1 oraz art. 75 § 1 i § 2 O.p. w zw. z art. 60 pkt 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 1 oraz art. 22b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów poprzez nieuwzględnienie tego faktu i oddalenie skargi. Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Podniesione bowiem przez skarżącą Spółkę zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ administracji a zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Nie może natomiast odnieść skutku w tym zakresie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przepis ten może zostać naruszony w sytuacji, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo przestawił istotne okoliczności niniejszej sprawy. W szczególności zaś odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zarzutu skargi dotyczącego stwierdzenia, że złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty za rok 2008 nastąpiło po upływie terminu jej przedawnienia. Z prawidłowo ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanu faktycznego wynika, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty w dniu 16 kwietnia 2014 r. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów potwierdzających złożenie przez skarżącą takiego wniosku w 2013 r. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca ograniczyła się w tym zakresie jedynie do niczym nie popartych twierdzeń, że w dniu 8 października 2013 r. złożyła wniosek do Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. W konsekwencji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że roszczenie o stwierdzenie nadpłaty za rok 2008 uległo przedawnieniu, co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie. Bezzasadny jest więc zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 oraz art. 75 § 1 i § 2 O.p. w zw. z art. 60 pkt 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 1 oraz art. 22b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd I instancji nie naruszył również art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów i leśnych przez ich błędną wykładnię. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia powstania nadpłaty, co prawidłowo oceniło Kolegium, a Sąd I instancji zasadnie zaakceptował. Ocenę w tym zakresie w pełni podziela zaś Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie istotne znaczenie miał bowiem fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej, zgodnie ze złożonym wnioskiem, całej działki oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], pod budowę zakładu składowania i przetwórstwa metali oraz zakładu obróbki precyzyjnej metali, z obowiązkiem uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości 599,891 ton żyta w okresie od 2008 r. do 2017 r., zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Zmiana powyższych decyzji związana była z dokonanym podziałem działki nr [...] i dotyczyła wyłącznie opłaty rocznej za lata 2013 - 2017 w wysokości 354,3345 ton ziarna żyta, z tytułu użytkowania na cele nierolnicze działek nr [...], co wynika wprost z treści decyzji wydanych w 2012 i 2013 r., które zawierają orzeczenie o pozostawieniu pozostałej ich treści bez zmian. W tej sytuacji nieuprawnione są jakiekolwiek dalej idące wnioski co do zakresu wprowadzonych tymi decyzjami zmian, zwłaszcza odnoszących się do opłaty rocznej, i charakteru skutków tych zmian. Na marginesie stwierdzić jedynie należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. ma niewątpliwie charakter konstytutywny. Skoro zatem w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nadpłaty opłaty rocznej z tytuły wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, to w tej sytuacji nie mogą zostać uznane za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 73 § 1 ust. 1 oraz art. 75 § 1 i § 2 O.p. w zw. z art. 60 pkt 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 1 oraz art. 22b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów poprzez przez oddalenie skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.