II OSK 865/17

Dnia 19 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1448/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1448/15, oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z [...] maja 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. S. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w Ś. przy ul. [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Ś. wskazaną decyzją z [...] maja 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, który miał być usytuowany w odległości 4,80 m od granicy działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, i którego budowa miała się wiązać z częściową rozbiórką znajdującego się na tej działce budynku gospodarczego. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r., na skutek odwołania skarżącej, w którym podnosiła, że roboty budowlane związane z rozebraniem budynku gospodarczego zostały rozpoczęte przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z [...] maja 2015 r., ustalając, że żadne roboty budowlane przewidziane tą decyzją nie zostały rozpoczęte. Ponadto Wojewoda odniósł się do otrzymanego do wiadomości wniosku skarżącej skierowanego do Prezydenta Miasta Ś. o rozgraniczenie jej nieruchomości z działką nr [...], stwierdzając, że "kwestie granic nie są regulowane w postępowaniu prowadzonym przez organy architektoniczno – budowlane". Wskazał też, że projekt zagospodarowania działki zgodnie z obowiązującymi przepisami został sporządzony na właściwej mapie do celów projektowych. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez to, że postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę nie zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, twierdząc m.in., że rzeczywisty przebieg granic w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ma znaczenie, gdyż jedną z przesłanek takiego pozwolenia jest zachowanie minimalnych odległości projektowanego budynku od granicy sąsiedniej działki. W związku z tym podniosła, że w rozpoznawanej sprawie projektowany budynek narusza minimalną odległość od rzeczywistej granicy jej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził, że inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, od których zależy możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd zaznaczył, że w szczególności inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż złożył stosowane oświadczenie w tym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynikający z przedłożonych dokumentów stan faktyczny i prawny nieruchomości należało zatem uznać za wiążący organy administracji. Sąd też wskazał, że podnoszone wątpliwości co do stanu prawnego działki i toczące się w związku z tym postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należącej do skarżącej oraz tej, na której ma być realizowana inwestycja, nie stanowią przeszkody do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż do skutecznego podważenia przysługującego inwestorowi uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było wystarczające samo kwestionowanie przez skarżącą przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami, nie poparte ostatecznym rozstrzygnięciem właściwego organu. Sąd przy tym zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu została wydana już po wniesieniu skargi do Sądu. W skardze kasacyjnej skarżąca przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i właściwy organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy projektowana inwestycja z uwagi na niewłaściwy przebieg granicy ma zostać usytuowana bez zachowania minimalnych odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej, należało na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że nie uchylono zaskarżonej decyzji na skutek błędnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę brak było podstaw do zawieszenia postępowania, podczas gdy okoliczności sprawy, a zwłaszcza konieczność ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącej i działką inwestora, wskazywały, że wystąpiło zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania, - art. 106 § 3 i art. 191 p.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wniosku skarżącej o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków, polegającą na usunięciu z tej ewidencji w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Ś. obecnie ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca podniosła, że pismem z 9 września 2015 r. wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe i jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, twierdząc, że przebieg granicy ujawniony w ewidencji gruntów nie jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Twierdziła, że ściana z otworami okiennymi znajdować się będzie w odległości 3,30 m od granicy jej nieruchomości oraz że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu wynika, że "podważa ona jakość dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę ujawnionego w ewidencji gruntów przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W ocenie skarżącej, w tych okolicznościach nie było podstaw, aby uznać, że inwestor spełnił warunki uzyskania pozwolenia na budowę wymienione w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś organ administracji powinien był na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca twierdziła, że celem jej wniosku o zawieszenie postępowania było to, aby przed udzieleniem pozwolenia na budowę znany był prawny przebieg granicy pomiędzy wskazanymi działkami. Jej zdaniem, ma to istotne znaczenie z punktu widzenia istoty rozstrzygnięcia sprawy o pozwoleniu na budowę w kontekście minimalnych odległości projektowanej inwestycji od granic jej działki. Inaczej to ujmując twierdziła, że tak długo jak nie jest znany rzeczywisty przebieg granicy między działkami, tak długo nie można określić prawidłowej lokalizacji projektowanego budynku. W związku z tym kwestia określenia przebiegu granicy jest – zdaniem skarżącej – zagadnieniem wstępnym, powodującym zawieszenie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Podkreśliła przy tym, że istotne jest to, iż postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości zostało wszczęte w trakcie postępowania administracyjnego i organ administracji powziął o tym wiadomość przed wydaniem ostatecznej decyzji. W związku z tym, w ocenie skarżącej, zasadny był jej wniosek z 21 września 2016 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wniosku o aktualizację danych ewidencji gruntów. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie przede wszystkim podnosi się w niej, że kwestia rozgraniczenia działki, na której projektuje się budowę budynku, z sąsiednią działką budowlaną dotyczy zachowania warunków usytuowania budynku określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd pierwszej instancji niezasadnie wiąże takie rozgraniczenie tylko z uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście skoro sprawa o rozgraniczenie to w istocie sprawa o to, jak daleko sięga prawo własności do określonej nieruchomości, to również taki aspekt rozgraniczenia jest ważny. Jednakże skarżąca w skardze i w skardze kasacyjnej wskazała także na inne zagadnienie, łączące się z rozgraniczeniem nieruchomości. Otóż, według skarżącej, dopóki nie są pewne granice nieruchomości, dopóty nie można kategorycznie stwierdzić, czy zachowane są warunki techniczne w zakresie usytuowania budynku w stosunku do granic sąsiedniej działki budowlanej. NSA to stanowisko podziela. Dodać też trzeba, że w rozpoznawanej sprawie, co istotne, wątpliwości skarżącej co do tego, czy granice uwidocznione na mapach do celów projektowych odpowiadają rzeczywistemu stanowi prawnemu, są uzasadnione, a nie gołosłowne. Już z samej mapy do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania działki, wynika, że stan władania działkami nr [...] i nr [...] może nie pokrywać się z ewidencyjną granicą pomiędzy tymi działkami. Widać bowiem zaznaczone na tej mapie prawdopodobnie ogrodzenie, które w sąsiedztwie projektowanego budynku znajduje się na terenie działki nr [...], w pewnej odległości od ewidencyjnej granicy tej działki. Co więcej linia tego ogrodzenia pokrywa się ze ścianą budynku gospodarczego znajdującego się na tej działce. Może to świadczyć, że posiadacz działki nr [...] władał także pasem gruntu, znajdującym się po drugiej stronie granicy ewidencyjnej, czyli pasem gruntu stanowiącym część działki nr [...]. Taka sytuacja mogła zaś, przy spełnieniu odpowiednich przesłanek, doprowadzić do nabycia własności tego pasa gruntu przez zasiedzenie. Czy do takiego zasiedzenia doszło rozstrzyga się w postępowaniu o rozgraniczenie, w którym także można ustalić przebieg granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania (art. 153 k.c. oraz np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II CSK 386/16). Wskazane wątpliwości wzmaga przedłożona w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji opinia geodety z 16 marca 2016 r., w której stwierdza się, że "przeważająca część nieruchomości jest użytkowana w granicach ogrodzeń a nie stanu uwidocznionego w ewidencji." Faktem jest, że ta opinia, jak i oparta na niej decyzja Prezydenta Miasta Ś. z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu, pochodzą z czasu po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednakże po pierwsze, skarżąca w czasie trwania postępowania administracyjnego zawiadomiła Wojewodę o tym, że zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe, składając temu organowi 11 września 2015 r. potwierdzenie złożenia podania o rozgraniczenie z 9 września 2015 r., po drugie, - jak już wskazano - uzasadnione wątpliwości co do przebiegu granicy można było powziąć już w oparciu o mapę, na podstawie której sporządzono projekt zagospodarowania działki. Dodać też należy, że kwestia rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z projektu budowlanego wynika, że w ścianie projektowanego budynku zwróconej w stronę działki nr [...] znajdują się drzwi, a jej odległość od granicy sąsiedniej działki wynosi 4,80 m. W związku z tym istnieje uzasadniona wątpliwość, czy zachowana byłaby wymagana w takich okolicznościach odległość 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej (§ 12 ust. 1 pkt 4 warunków technicznych), gdyby się okazało, że zgodna z prawem granica przebiega po linii ogrodzenia i w płaszczyźnie ściany istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego. W tych okolicznościach, zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie NSA, organ odwoławczy w okolicznościach sprawy powinien był zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było rozstrzygnięcie sprawy rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...]. Tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w takim zakresie, w jakim twierdzi się, że organ administracji powinien był odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowcze rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę było możliwe dopiero po rozstrzygnięciu sprawy o rozgraniczenie. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) podnieść należy, że wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej ze wskazanych wyżej powodów nie ma on istotnego znaczenia. Niemniej zauważyć należy, że NSA nie może tego zarzutu ocenić, gdyż mimo że w protokole rozprawy z 22 września 2016 r. odnotowano, iż pełnomocnik skarżącej złożył pismo z 21 września 2016 r. oraz że Sąd pierwszej instancji oddala wniosek dowodowy złożony przy tym piśmie, to pisma tego w aktach sądowych brak. Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, istnieją powody, aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznał sprawę. Sąd powinien ustalić, jak zakończyła się sprawa o rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...]. Gdyby się bowiem okazało, że rozgraniczenia dokonano w ten sposób, że za prawną granicę uznano ewidencyjną granicę przyjętą do opracowania projektu budowlanego, to kwestia rozgraniczenia nie powinna stać na przeszkodzie udzielenia pozwolenia na budowę. W przeciwnym jednak przypadku, to znaczy, gdyby w postępowaniu rozgraniczeniowym potwierdziły się twierdzenia skarżącej, sprawa pozwolenia na budowę powinna być ponownie rozpoznana. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się koszty sądowe oraz zwrot wynagrodzenia i wydatków pełnomocnika skarżącej. W związku z tym, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.