VI SA/Wa 1880/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzją z [...] maja 1993 r. (zmienioną decyzjami z [...] marca 1995 r. i [...] sierpnia 1997 r.) Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa postanowił udzielić koncesji nr [...] P. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "[...]" objętego obszarem górniczym "[...]", o powierzchni 5253850 m2, usytuowanym w obrębie gminy [...]. R. D. (dalej skarżący) pismem z 2 czerwca 2014 r. wystąpił do Ministra Środowiska (dalej też organ) ze skargą "na bezczynność w sprawie gruntów niezbędnych do zagospodarowania złoża węglowodorów ciekłych i gazowych [...] w [...]" oraz wnioskiem "o przeprowadzenie kontroli zgodności obszaru gruntów wykorzystywanych do prowadzenia działalności górniczej zgodnie z mapą projektu zagospodarowania złoża (...)". Powyższe pismo skarżącego legło u podstaw wszczęcia przez organ postępowania w sprawie sporu dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości gruntowych i sposobu korzystania z nieruchomości (w tym usytuowania urządzeń technicznych K. /dalej też K. /) oraz w sprawie bezczynności Rady Miasta [...] w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ta ostatnia sprawa (w zakresie bezczynności Rady Miasta [...]) została przekazana przez organ (przy piśmie z 18 czerwca 2014 r.) Wojewodzie [...] jako należąca do jego właściwości miejscowej i rzeczowej. Natomiast w zakresie sporu dotyczącego rozgraniczenia i korzystania z nieruchomości organ uznał, że właściwe są sądy powszechnie i na podstawie art. 66 § 3 kpa postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. zwrócił skarżącemu podanie z 2 czerwca 2014 r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] października 2015 r. organ utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] czerwca 2015 r. W ramach tego postępowania - zakończonego ostatecznie ww. postanowieniem organu z [...] października 2015 r. w przedmiocie zwrotu podania z 2 czerwca 2014 r., skarżący złożył pismo opatrzone datą 2 lutego 2015 r., w którym m.in. wniósł o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że "działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] obr. [...] i [...] i [...] obr. [...] związane są z prowadzeniem górniczej działalności gospodarczej K. i pożytki pobiera użytkownik górniczy". Ten wniosek skarżącego (zawarty w piśmie z 2 lutego 2015 r.) zainicjował postępowanie organu będące przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Po rozpoznaniu ww. wniosku, postanowieniem z [...] marca 2015 r. na podstawie art. 219 kpa organ odmówił wydania zaświadczenia, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...],[...] i [...] obr. [...] związane są z prowadzeniem górniczej działalności gospodarczej i pobieraniem pożytków przez K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na brak swojej właściwości, podnosząc iż zgodnie z postanowieniami art. 7d pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów prowadzą właściwi miejscowo starostowe powiatów, a Minister Środowiska nie posiada bezpośredniego dostępu do danych zawartych w takiej ewidencji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował stanowisko organu. Podkreślił, że w posiadaniu Ministra Środowiska znajduje się dokumentacja potwierdzająca istnienie "budowli" dla celów podatkowych ww. zakładu górniczego "w wykonaniu decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopalin przez przedsiębiorcę górniczego nr [...]". Ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Prezydenta Miasta [...] nie wykazuje "budowli" i gruntów "związanych z prowadzeniem górniczej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę górniczego z [...]". Uzyskanie zaświadczenia jest uzasadnione interesem prawnym lokowanym w różnych płaszczyznach prawa materialnego, na gruncie stosunków cywilnoprawnych, a nie tylko na płaszczyźnie stosunków materialnoprawnych administracyjnych. Zgodnie z dokumentami wymienione we wniosku grunty wchodzą w skład przedsiębiorstwa górniczego wykonującego koncesję na wydobywanie kopaliny węglowodorowej (zgodnie z art. 55 kc) i podlegają rekultywacji po likwidacji zakładu górniczego. Brak żądanego zaświadczenia naraża skarżącego na utratę korzyści jakie mu przysługują zgodnie z obowiązującym prawem. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 114 w związku z art. 219 kpa, utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] marca 2015 r. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący żąda zaś potwierdzenia zaświadczeniem faktów, które nie mieszczą się w zakresie właściwości Ministra Środowiska, ani nie znajdują się w jego posiadaniu. Brak właściwości organu administracji jest jedną z przesłanek odmowy wydania zaświadczenia. Dlatego w przedmiotowej sprawie w pełni zasadne jest zastosowanie art. 219 kpa i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a także - w dalszej części skargi - art. 107 kpa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ jest w posiadaniu dokumentacji geodezyjnej i akt postępowania administracyjnego dotyczących umowy użytkowania górniczego oraz koncesji nr [...]. Koncesja określa m.in. przestrzeń prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopaliny; obszar tej działalności przedstawił przedsiębiorca we wniosku. Wymienione w nim działki są położne w granicach obszaru i terenu górniczego [...] w [...], zgodnie z projektem zagospodarowania złoża. Skarżący uważa za błędne stanowisko organu, że ewidencja gruntów i budynków prowadzona jest w celu wykazania gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie eksploatacji zasobów środowiska. Toczące się postępowania – podatkowe oraz o odszkodowanie z tytułu prowadzonych prac związanych z zagospodarowaniem złoża węglowodorów i realizacji koncesji, wymagają udowodnienia istniejącego stanu faktycznego odnośnie tych działek. Skarżący nie podzielił stanowiska organu co do braku jego właściwości do wydania żądanego zaświadczenia. Powołał się na art. 65 kpa stanowiący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, to niezwłocznie przekazuje je organowi właściwemu. Tymczasem Minister Środowiska nie wskazał organu właściwego w kwestii "określenia działek związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie eksploatacji zasobów środowiska i lokalizacji budowli zakładu górniczego K.". Nadto Minister Środowiska jako organ koncesyjny obowiązany jest z urzędu uzyskać niezbędne uzgodnienia i opinie oraz decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych w oparciu o dokumentację geodezyjną. Na postawie tej dokumentacji następuje ustanowienie użytkowania górniczego. Ponadto organ koncesyjny prowadzi kontrolę zobowiązań koncesyjnych w zakresie węglowodorów oraz pełni rolę organu administracji geologicznej. Jak wynika z dokumentacji Ministra Środowiska, przedsiębiorca górniczy nabył działki, które obejmuje decyzja o koncesji, już po wydaniu tej decyzji. Zatem nie budzi wątpliwości, że koncesja obejmuje nieruchomości skarżącego. Zaświadczenie, którego wydania domaga się skarżący, jest mu potrzebne do przedstawienia w innym postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte stanowisko w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że jest właściwy w sprawie udzielania i zmiany koncesji na eksploatację węglowodorów, lecz w przypadku koncesji eksploatacyjnych jego działania koncentrują się wokół oceny wniosku i załączonych do niego dokumentów pod kątem zgodności z prawem, zasadami racjonalnej gospodarki złożem oraz – w mniejszym zakresie – ochrony środowiska. Koncesja [...] została udzielona w 1993 r., a jej ostatnia zmiana miała miejsce w 1997 r. Według obowiązujących wówczas przepisów, informacje na temat struktury właścicielskiej i przeznaczenia gruntów w obrębie zamierzonych prac eksploatacyjnych nie były przedmiotem zainteresowania z punktu widzenia postępowania koncesyjnego i nie były przez organ gromadzone. Sam skarżący przyznał, iż interesujące go nieruchomości zostały nabyte przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność górniczą już po udzieleniu koncesji. Uznając się za niewłaściwy do wydania zaświadczenia, organ ponownie wskazał, że ewidencja gruntów należy do zakresu właściwości starostów, jak również zaznaczył, iż nadzór na przebiegiem wykonywania koncesji (w tym wydawanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego) należy do organów nadzoru ruchu górniczego, którymi są Prezes Wyższego Urzędu Górniczego oraz właściwi miejscowo dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia w wyczerpującym zakresie podstaw faktycznoprawnych jego wydania przez organ, czym uniemożliwia Sądowi kontrolę jego zasadności, a w konsekwencji również zajęcie stanowiska względem argumentacji skargi. Skarżący domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego związanie wskazanych przezeń działek gruntu z prowadzeniem górniczej działalności gospodarczej i pobieraniem pożytków przez K.. Tak sprecyzowane żądanie wymagało w pierwszej kolejności analizy i zdefiniowania go w kontekście przesłanek wydania zaświadczenia przez organ administracji publicznej, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 i 2 kpa. Stosownie do tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Pomijając wskazaną analizę i zdefiniowanie ww. żądania/wniosku, także w związku i na tle innych kierowanych przez skarżącego do organu wystąpień (zasygnalizowanych wyżej na wstępie niniejszego uzasadnienia), Minister Środowiska podał w zaskarżonym postanowieniu – arbitralnie, bo bez głębszego uzasadnienia, że skarżący żąda potwierdzenia zaświadczeniem faktów, które nie mieszczą się w zakresie jego właściwości, ani nie znajdują się w jego posiadaniu. We wcześniejszym pierwszoinstancyjnym postanowieniu z [...] marca 2015 r., które zaskarżonym postanowieniem zaakceptował, wskazał natomiast - przez nawiązanie do podniesionego braku swojej właściwości – że stosownie do art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów prowadzą właściwi miejscowo starostowie powiatów, a organ nie ma bezpośredniego dostępu do danych z tej ewidencji. Tymczasem z ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak samo jak z pisma inicjującego postępowanie w sprawie) wynika, że skarżący dochodzi potwierdzenia zaświadczeniem danych dotyczących prowadzenia górniczej działalności gospodarczej przez K., a nie danych z ewidencji gruntów. Żądanie skarżącego wymagało więc rozpatrzenia zgodnie z jego treścią, a wskazywana przez organ niewłaściwość winna tę treść uwzględniać drogą stosownej na ten temat argumentacji organu w uzasadnieniu podjętego orzeczenia. W zaskarżonym postanowieniu takiej argumentacji – dającej się zweryfikować w procesie kontroli sądowej – brak. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ szerzej (co nie znaczy, że wyczerpująco) wypowiedział się na temat żądania skarżącego, jednak odpowiedź na skargę nie zastępuje uzasadnienia zaskarżonego do Sądu orzeczenia organu i nie może być też tak przez Sąd potraktowana. Gdy żądanie wydania zaświadczenia nie wynika – jak w tej sprawie – z przepisu prawa, orzeczenie w tym względzie musi być poprzedzone przez organ w niezbędnym zakresie postępowaniem wyjaśniającym (por. art. 218 § 2 kpa). Celem tego postępowania jest ustalenie stanu faktycznego lub prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, przy czym takie postępowanie przeprowadza się w sprawach, które nie mogą być jednoznacznie ocenione pod względem faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu niniejszą sprawę należy zaliczyć do tej kategorii. Zatem organ, zanim zadecyduje w niej ostatecznie o wydaniu, czy odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia, winien przeprowadzić wskazane postępowanie, bacząc że wydane zaświadczenie opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, a odmowę jego wydania należy wyczerpująco uzasadnić. W szczególności konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z istniejących (i posiadanych przez organ) ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. M. Jaśkowska – Komentarz aktualizowany do art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego pkt 1 w Lex Omega). Tylko w sytuacji niemożliwości potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę/rodzaj jego działalności, organ może odmówić wydania żądanego zaświadczenia. Organ winien jednak tę niemożliwość wykazać w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego, i to w sposób umożliwiający skontrolowanie takiego stanowiska; tak samo obowiązany jest uzasadnić brak swojej właściwości w wydaniu zaświadczenia, jeżeli uważa, że jest co do tego wydania niewłaściwy. Odmowa wydania zaświadczenia (lub zaświadczenia o żądanej treści) następuje w drodze postanowienia i ma miejsce wówczas, gdy organ nie dysponuje danymi, a strona domaga się zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, jak również w sytuacji, gdy organ jest w tej sprawie niewłaściwy. Odnośnie ostatniej z wymienionych przesłanek wskazanej odmowy, nie wystarczy tylko stwierdzić, że organ jest niewłaściwy, ale należy tę niewłaściwość wykazać na gruncie obowiązującego prawa, w tym przez wskazanie organu właściwego/władnego zająć się rozpatrzeniem wniosku strony, względnie wykazać brak podstaw do przypisania takiej właściwości komukolwiek, to jest gdy treść zaświadczenia miałaby dotyczyć sprawy pozostającej poza zakresem właściwości organów administracji publicznej. Do wydania zaświadczenia uprawniony jest bowiem tylko organ właściwy rzeczowo i miejscowo. Właściwość rzeczową wiąże się z techniczno-prawnymi możliwościami ustalenia treści zaświadczenia, a więc z faktem dysponowania rejestrami, ewidencjami, bądź inną dokumentacją pozwalającą na ustalenie okoliczności faktycznych lub prawnych, których żądanie wydania zaświadczenia dotyczy. Jeżeli zatem organ nie dysponuje takimi możliwościami i nie posiada żądanych danych/informacji, to winien to wykazać przez pryzmat możliwości/kompetencji, które mu przynależą, to jest określić te kompetencje, dowodząc przy tym, że żądanie strony nie mieści się w ich zakresie. Jednocześnie organ winien podać kto legitymuje się takimi kompetencjami, zwłaszcza że – jak w tej sprawie – skarżący domaga się danych/informacji z zakresu działalności gospodarczej w obszarze górnictwa, zaś organ ma w tej dziedzinie stosowne uprawnienia (a zatem i rozeznanie) wynikające z przepisów ustawy 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (i ustaw poprzednich) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Aczkolwiek postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających wyłącznie na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego, to jednak w ramach tego postępowania powinny być odpowiednio stosowane zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), w tym określona w art. 9 kpa zasada informowania przez organ stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zasada czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (w tym celu organy obowiązane są udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Lakoniczny charakter uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ograniczającego się de facto do odnotowania niewłaściwości organu bez podania, kto jest w tej sytuacji organem właściwym (przy założeniu, że żądanie skarżącego nie dotyczy danych z ewidencji gruntów tylko informacji z zakresu działalności gospodarczej przedsiębiorstwa górniczego), nie czyni powyższej zasadzie zadość. Odmowa uwzględnienia żądania strony winna być bowiem udokumentowana okolicznościami stanu faktycznego i prawnego, jaki winien być brany pod uwagę przy załatwianiu tego żądania. Należy przy tym zakładać, że organ jest władny wypowiedzieć się na temat obszaru objętego wydaną przez siebie ww. koncesją na wydobywanie gazu ziemnego, dwukrotnie zresztą zmienianą (por. akta administracyjne w sprawie), w tym wskazać organ, który wiedzą w zakresie wykonywania tej koncesji dysponuje. Oczywiście ewentualne procedowanie skarżącego przed takim organem uzależnione byłoby od uprzedniej oceny przez ten organ istnienia po jego stronie przesłanek wydania żądanego zaświadczenia określonych w art. 217 i nast. kpa. Bezzasadnie natomiast skarżący powołał się w skardze na art. 65 kpa. Przepis ten w § 1 stanowi bowiem o przekazaniu podania przez organ niewłaściwy w sprawie do organu właściwego, przy czym systemowa analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotem przekazania nie jest każde podanie, a tylko podanie, które inicjuje postępowanie w >sprawie< administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa, a więc kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej (por. A. Matan – Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego punkt 5, w Lex Omega). Tymczasem sprawa wydania zaświadczenia w trybie przepisów art. 217 i nast. kpa do takich nie należy, gdyż (jak już wyżej zauważono) postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, w szczególności nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny (por. M. Jaśkowska – Komentarz aktualizowany do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego pkt 1, w Lex Omega) i nie kończy się decyzją administracyjną, tylko wydaniem zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, bądź odmową jego wydania, co następuje w drodze postanowienia (art. 219 kpa), na które przysługuje zażalenie. Niewłaściwość organu jest natomiast samodzielną przesłanką odmowy wydania zaświadczenia, a nie przekazania podania/wniosku o jego wydanie organowi właściwemu (por. M. Jaśkowska – Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego pkt 4 oraz A. Matan – Komentarz do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego pkt 2, w Lex Omega). Rozpoznając sprawę ponownie w następstwie tego wyroku organ zastosuje się do powyższych wskazań i ocen oraz uwzględni je w swoim dalszym działaniu. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i nast. tej ustawy.