II OSK 2683/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1945/15 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrokiem z 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1945/15 oddalił skargę B. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] stycznia 2015 r. i wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] lipca 2014 r., nakazującej B. J. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywróceniu zagospodarowania tarasu w części należącej do lokalu nr [...], położonej na zewnątrz budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., na płycie stropu nad kondygnacją podziemną (garaż) zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania i projektem zagospodarowania terenu, według których budynek otrzymał pozwolenie na budowę, przywracając zgodne z normą obciążenia użytkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżąca pomimo upomnienia nie wykonała nałożonego obowiązku przez organ dlatego uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego. W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie środka egzekucyjnego - jednego spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 cytowanej ustawy, tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Grzywna ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 ustawy). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to, jak wskazał Sąd I instancji powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającym z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 ustawy). Sąd I instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł zawierał pouczenie z art. 33 ustawy, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5). Skarżąca skorzystała ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2015 r. uznał zgłoszone zarzuty za bezzasadne. Organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i zdaniem Sądu I instancji prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy nr [...] z [...] stycznia 2015 r. wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lipca 2014 r., uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29). Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast jednocześnie uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1). Zdaniem Sądu I instancji zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego jednocześnie do wykonania przez nią nakazanego demontażu i doprowadzenia do stanu poprzedniego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 125 § 1 cytowanej ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie z art. 126 tej ustawy - na wniosek zobowiązanego - uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części (75 %) lub całości. Unormowania te wskazują zdaniem Sądu I instancji, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego (art. 127 i art. 133 § 1 ustawy). W niniejszej sprawie ustalenia wysokości grzywny, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo organ dokonał na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Organ winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy, jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu wykonania obowiązku, przyczyny niewykonania obowiązku, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku. Nakaz doprowadzenia tarasu do stanu poprzedniego wynika z decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r., z której wynikało niewykonanie obowiązku - w dniu 9 grudnia 2014 r. skierowano do skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie w dniu [...] stycznia 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu 12 maja 2015 r. organ stwierdził w dalszym ciągu niewykonanie obowiązku, w następstwie czego wydał postanowienie z [...] maja 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. A zatem, z akt administracyjnych sprawy oraz dołączonych do nich protokołów z kontroli przeprowadzonych kolejno w dniach 2 grudnia 2014 r. oraz 12 maja 2015 r. wynika zdaniem Sądu I instancji, że obowiązek nie został wykonany. Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności zobowiązanej prawidłowo doręczono upomnienie oraz tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji zobowiązującej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że organy egzekucyjne zasadnie zdecydowały o zastosowaniu grzywny, prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 ustawy i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu I instancji dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu (doprowadzenia do stanu poprzedniego) nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżącą grzywny. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu zdaniem Sądu I instancji, świadczy o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. A zatem, organ egzekucyjny nie może badać zasadności lub wadliwości decyzji bądź postanowienia będących podstawą egzekucji, gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne, które rozstrzygnął inny organ. Z tego względu podnoszona przez skarżącą okoliczność kwestionująca zasadność nałożonego obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. J. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto wniosła o zwrot niezbędnych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Artykuł 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że “Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie granicami skargi kasacyjnej ma tę konsekwencję prawną, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wyprowadzenia podstaw kasacyjnych. Podstawy, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany jest określić skarżący w skardze kasacyjnej przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie określono przez wskazanie w skardze kasacyjnej w jej podstawach przepisu prawa materialnego, który został naruszony przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołanie naruszenia przepisów art. 50 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie jest powiązane z przedmiotem rozpoznanej sprawy. Nie jest zrozumiały wywód w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawy prawne wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia reguluje Rozdział 2 "Grzywna w celu przymuszenia Działu III "Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym" ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314). Według art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia (...)". Zgodnie z art. 122 § 1, § 2, § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Elementy materialnej treści postanowienia o nałożeniu grzywny reguluje art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W pozostałym zakresie co do elementów struktury, na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odpowiednie zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest zatem zasadny zarzut, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania. Nie jest zrozumiały zarzut, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ administracji nadzoru budowlanego, a nie organ egzekucyjny. Tak postawiony zarzut nie uwzględnia regulacji właściwości organów egzekucyjnych w art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, "Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: kierownik powiatowej służby inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z zakresu swojej właściwości decyzji i postanowień". Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ egzekucyjny. Organem egzekucyjnym w sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego należy do organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt. Stanowi o tym expressis verbis norma pierwsza art. 54 § 3 "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę (...)". Nie ma zatem podstaw do postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Nie są zasadne zarzuty w zakresie zasadności nałożonego obowiązku. Podważenie mocy obowiązującej decyzji nie może nastąpić przez zaskarżenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi o niedopuszczalności badania zasadności i wymagalności obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawidliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.