I OSK 2930/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 594/15 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 roku sygn. akt IV SA/Gl 594/15 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2012 roku nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał M. D. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 40 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca do dnia 31 sierpnia 2010 roku. Organ uznał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania pomocy. Powołał się jednak na przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wskazał, że pomoc przyznano w miarę możliwości finansowych Ośrodka. W okresie od stycznia do września 2010 r. opracowano kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania", które określały, że pomoc przyznawana była w wysokości 40 złotych miesięcznie, ponieważ na realizację świadczeń przeznaczono kwotę 3.147.364 złotych, która wystarczyła na udzielenie pomocy około 8.742 osobom przez okres 9 miesięcy. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku utrzymało tę decyzję w mocy. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, ponieważ przyznanie skarżącemu wyższej kwoty nie było możliwe ze względu na ograniczone możliwości finansowe oraz konieczność udzielenia pomocy większej liczbie potrzebujących. Wobec tego organ nie naruszył przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. D., podnosząc zarzut nieważności tej decyzji z uwagi na to, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 roku sygn. akt IV SA/Gl 1135/14 Sąd zalecił organowi zakończenie przedmiotowej sprawy stanowiącej przedmiot postępowania orzeczeniem reformatoryjnym, natomiast organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. W ocenie skarżącego decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 roku jest wadliwa i jako taka nie powinna się ostać w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło argumentacji skarżącego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że wbrew ocenie skarżącego nie można postawić organowi zarzutu nierespektowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 roku sygn. akt IV SA/Gl 1135/14. Z uzasadnienia tego wyroku wynika jedynie, że organ odwoławczy zamiast decyzji kasacyjnej powinien dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy – wskazano bowiem że – "oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznaje, że organ odwoławczy uchylając się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy naruszył w sposób istotny regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że w warunkach kontrolowanej sprawy kryteria wymagane do zastosowania przez organ rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, gdy wydawane jest ono po raz szósty, powinny być oceniane w sposób bardziej restrykcyjny. Przede wszystkim Kolegium zobowiązane było rozważyć możliwość zakończenia sprawy bez zbędnego, a także nadmiernego przedłużania czasu trwania sprawy i przekazywania sprawy do organu I instancji po raz kolejny". Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na to, że w konkluzji przywołanego uzasadnienia Sąd stwierdził, iż "w toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy obowiązany jest podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w granicach przedmiotowej sprawy, uwzględniając wyżej wyrażone stanowisko Sądu, o ile nie nastąpi istotna zmiana okoliczności prawnych i faktycznych w niniejszej sprawie". W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Kolegium, będąca orzeczeniem merytorycznym, pozostaje zgodna tak z oceną prawną, jak i ze wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z przywołanego wyroku. Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w zakresie wskazanym przez skarżącego, a tym samym nie narusza go w sposób rażący, co wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł M. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1135/14, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, podczas gdy istniała możliwość przesłuchania skarżącego oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, a wskazane czynności dowodowe potwierdziłyby ostatecznie, czy wysokość przyznanej skarżącemu kwoty jest odpowiednia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 p.p.s.a. Powyższy przepis jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Zatem w powyższym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie prawa, które nie jest podstawą skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., a tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości, że ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego pozwoliły organom, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji na przyjęcie, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania mu pomocy. Zatem organy i Sąd nie kwestionują sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. W konsekwencji zbędnym byłoby dalsze, jak to postuluje się w skardze kasacyjnej, prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Istotnym bowiem jest, to czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej, że podstawą ustalenia zasiłku celowego w kwocie niższej niż oczekiwana przez skarżącego, był przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wskazał, że pomoc przyznano w miarę możliwości finansowych Ośrodka. W okresie od stycznia do września 2010 r. opracowano kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania", które określały, że pomoc przyznawana była w wysokości 40 złotych miesięcznie, ponieważ na realizację świadczeń przeznaczono kwotę 3.147.364 złotych, która wystarczyła na udzielenie pomocy około 8.742 osobom przez okres 9 miesięcy. Zatem to nie sytuacja majątkowa skarżącego zadecydowała o wysokości zasiłku lecz możliwości finansowe organu. A skoro organ przedstawił ilość osób, którym udzielił pomocy na dożywienie i poziom środków, którymi dysponował organ, to również w tym zakresie zbędnym było prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Podsumowując, należy stwierdzić, że organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i właściwie go oceniły. Dodatkowe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i przesłuchanie skarżącego nie wpłynęłoby na wynik sprawy. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienia skargi. Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez organ zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1135/14, co jakoby miało stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, których to zaleceń nie wykonał organ. Jedynie z wcześniej wniesionej przez skarżącego skargi wynikało, że skarżący twierdził, iż Sąd nakazał organowi drugiej instancji wydać decyzję reformatoryjną, a pomimo tego organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie postawionego zarzutu, należy jedynie, podkreślić za Sądem pierwszej instancji, że Sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. nakazał organowi drugiej instancji merytoryczne rozpoznanie sprawy a nie ustalenie wyższego zasiłku. Sąd nie wskazywał też innych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Zatem nie sposób uznać, że organ drugiej instancji naruszył uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a., bowiem zastosował się do wskazań Sądu, przeprowadził ponowne postępowanie, które doprowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przekonania, że wysokość zasiłku została ustalona zgodnie z prawem. Sąd pierwszej instancji stanowiska tego słusznie nie zakwestionował. Za niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. "poprzez zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, podczas gdy istniała możliwość przesłuchania skarżącego oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, a wskazane czynności dowodowe potwierdziłyby ostatecznie, czy wysokość przyznanej skarżącemu kwoty jest odpowiednia". Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Nie budzi wątpliwości, że Sąd administracyjny jest stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawniony jedynie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. Zatem nie mógł zlecić przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przeprowadzić dowodu z przesłuchania skarżącego. W rezultacie ewentualne uwzględnienie zarzutu skarżącego dotyczącego nieprzeprowadzenia tych dowodów, winno skutkować zamknięciem rozprawy i uchyleniem zaskarżonej decyzji celem przeprowadzania tych dowodów przez organ administracji. Jak już wyżej wskazano taka potrzeba nie zachodziła, zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zamknął rozprawę i wydał wyrok, nie naruszając art. 113 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie przedstawione wyżej powody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.