II OSK 1363/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1358/13 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Nowego Sącza zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i M. H. pozwolenia na budowę obejmującego: budowę budynku mieszkalno – handlowo – usługowego – kategoria XIII i XVII – wraz z przyłączami (energetycznym NN, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, przyłącza wody) i z przełożeniem linii średniego napięcia SN, oraz instalacjami wewnętrznymi (centralnego ogrzewania, wod.-kan., instalacja elektryczna oraz wentylacji mechanicznej), budową zjazdu indywidualnego (kat. IV obiektu) wraz z ogrodzeniem oraz nadmurowaniem komina, zamurowaniem okna w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku i przebudową rury spalinowej (na działce nr 169 w obr. 30) - na działkach nr [...], [...] i [...] w obr. [...] przy ul. G. w N.. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 416/12) uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., a Wojewoda Małopolski ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. (zmienionym pismem z dnia 9 listopada 2012 r.) A. H. oraz M. H. wycofali wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta Nowego Sącza na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i M. H. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalno – handlowo – usługowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. S. (właściciel sąsiedniej nieruchomości). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak podkreślił organ odwoławczy, wycofanie przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu pozostałych stron i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł G. S., żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił jej naruszenie art. 105 § 2 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Odwołując się do przepisu art. 105 § 1 i 2 K.p.a., Sąd podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uzależnione było od wniosku strony (inwestora). Postępowanie to oparte jest na zasadzie skargowości, która związana jest z kwestią dyspozycyjności postępowania administracyjnego i sprowadza się do zapewnienia stronie możliwości rozporządzania sprawą do czasu jej zakończenia. Z art. 105 § 2 K.p.a. wynika ograniczenie zasady dyspozycyjności, gdy strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o jego wszczęcie. Żądanie umorzenia postępowania nie oznacza jednak cofnięcia wniosku i bez wyraźnego oświadczenia nie może być tak rozumiane. Przy wystąpieniu strony wyłącznie o umorzenie postępowania nadal istnieje źródło procesu w postaci wniosku zawierającego żądanie przyznania uprawnienia nadawanego decyzją administracyjną. W odróżnieniu od sytuacji, gdy wniosek wycofano, organ może nadal prowadzić postępowanie i orzekać co do istoty o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnienia, bowiem nie występuje jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.). Nie mieści się jednak w dyspozycji art. 105 § 2 K.p.a. sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. W tej sytuacji przestaje, bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony – nie może orzekać merytorycznie o wycofanym żądaniu. W przeciwnym razie, dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach wnioskowych jest wyraźnie zakazane (por. art. 61 § 2 K.p.a.). Wycofanie żądania należy natomiast ocenić podobnie jak niewyrażenie przez stronę zgody na kontynuowanie postępowania wszczętego z urzędu przez organ, gdy przepis wymaga złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. Jeżeli jednak strona nie wyraża zgody na kontynuowanie wszczętego postępowania, to ustawodawca w treści art. 61 § 2 K.p.a. nie zobowiązuje organu do pytania o opinię pozostałych stron wszczętego procesu, tylko nakazuje umorzyć postępowanie na podstawie art. 61 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a. Cofnięcie żądania powoduje tym samym powstanie obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że oświadczenie o cofnięciu złożonego wniosku podmiotu, który zainicjował postępowanie, jest równoznaczne z jego bezprzedmiotowością. Przeciwna ocena, mogłaby prowadzić do nieakceptowalnej sytuacji, gdy strona wbrew własnej woli uzyskiwałaby na mocy decyzji uprawnienie, którym z różnych powodów nie jest zainteresowana (np. pozwolenie na budowę). Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi, gdy w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, to jest: przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z chwilą cofnięcia wniosku (żądania) odpada przedmiot, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej. W kontrolowanej sprawie A. H. oraz M. H. nie domagali się umorzenia postępowania, lecz złożyli jednoznaczne oświadczenie o cofnięciu wniosku. Tak sformułowany wniosek zasadnie organ ocenił przez pryzmat art. 105 § 1 K.p.a., a wydana decyzja o umorzeniu postępowania jest jego naturalną konsekwencją. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. S., zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w art. 105 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż możliwe jest umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na wniosek strony pomimo sprzeciwu innej strony postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający skarżoną decyzję administracyjną wskazanej powyżej normy prawnej co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie skarżonej decyzji administracyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że warunkiem umorzenia postępowania zgodnie z wolą wnioskodawcy jest przeprowadzenie przez organ szczególnego trybu, który m.in. polega na wystąpieniu do wszystkich stron postępowania z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na umorzenie postępowania. Dopiero po uzyskaniu stanowiska pozostałych stron postępowania organ może, jeśli uzna, iż nie koliduje to z interesem społecznym, umorzyć postępowanie na wniosek strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 105 § 2 K.p.a. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, bowiem – co słusznie eksponował Sąd pierwszej instancji – inwestorzy nie złożyli wniosku o umorzenie postępowania, ale cofnęli go. Złożenie takiego oświadczenia słusznie zostało ocenione przez organy administracyjne, jak również Sąd pierwszej instancji, jako brak zainteresowania wnioskodawców w dalszym prowadzeniu postępowania i udzielenia im zgody administracyjnej na realizację określonej inwestycji. W sensie prawnym złożenie takiego oświadczenia spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01). Nie ulega wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania. W niniejszej sprawie art. 32 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu. Skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty, to może on ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) – w całości lub też w określonej części (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El.2011). Art. 105 § 2 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, zaś w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na jego wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego. Casus z 2008 r., nr 1, str. 38 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1339/10). Z przyczyn powyżej wskazanych, jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., bowiem kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie podważyła prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.