I OSK 1104/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2576/13 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. T., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta Zakopane wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji - w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej: Przepisy wprowadzające) - stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto Zakopane, z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod fragment ulicy Z., położonej w Zakopanem obr. 8, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr 128, objętą księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Zakopanem V Wydział Ksiąg Wieczystych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Zakopane prawa własności w/w nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania A. T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści księgi wieczystej KW nr NS 1 [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr 128, z której wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0056 ha, była A. T., a zatem w tym dniu nieruchomość ta nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z rozporządzeniem Nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz.Urz. Województwa Nowosądeckiego Nr 12, poz. 54) i załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia, ulica Z. w Zakopanem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś na podstawie art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, przedmiotowa droga z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się mapa uzupełniająca z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 kwietnia 2011 r. pod nr 4634/16/2011, przedstawiająca zajęcie działki nr [...] pod drogę z adnotacją, że granice podziału nieruchomości ustalono według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto z umowy nr 1/Z/95 z dnia 5 listopada 1995r., zawartej pomiędzy Zarządem Miasta Zakopane a Spółką z o.o. "Oczyszczanie Miasta" w Zakopanem na lata 1995 - 2000 wraz z wykazem jezdni i chodników wynika, że ul. Z. była objęta zimowym utrzymaniem, co potwierdza władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. podniosła zarzut rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie istoty sprawy i nie odniesienie się przez organy administracji do zarzutu dotyczącego niedopuszczenia dowodu zawnioskowanego przez skarżącą, a także art. 73 § 1 Przepisów wprowadzających poprzez wadliwe stwierdzenie, że postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu prawa. Skarżąca wskazała, że nie został należycie udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Gminę Miasto Zakopane. Skarżąca zarzuciła także, że na omawianym terenie nie znajdują się żadne urządzenia związane z drogą, co potwierdzają fotografie lotnicze zalegające w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, o przeprowadzenie dowodu z których zawnioskował, a którego to dowodu organy administracyjne nie dopuściły z pogwałceniem art. 78 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również, że do dnia 31 grudnia 1998 r. Gmina Miasto Zakopane na spornych działkach nie wykonywała żadnych aktów władztwa. Podtrzymała, że sporne działki pozostawały w jej posiadaniu. Wskazała, że na tę okoliczność organy administracyjne nie przeprowadziły koniecznego w tym wypadku dowodu z przesłuchania stron. Ponadto w skardze wskazano, że nie ma dowodu na to, aby droga w ogóle przebiegała po nieruchomości skarżącej, a w szczególności nie wynika to z powoływanej w decyzji uchwały Rady Gminy Tatrzańskiej, która nie określa przebiegu drogi. Organy administracyjne nie wzięły pod uwagę, że w/w działki w ewidencji gruntów nie są oznaczone jako droga (dr). W ocenie skarżącej nie jest także prawdą, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem nr XXXIV/394/94 oraz na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1985 r. nr 12 ul. Z. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona zasadna. Sąd wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w świetle art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających warunkiem przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem było władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności i zajęcie nieruchomości pod drogę we wskazanej wyżej dacie. W rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) za drogę publiczną mogła być uznana droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Mając na uwadze powyższe Sąd powziął wątpliwości, czy ulica Z. w Zakopanem została zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy była zajęta pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz czy była we władaniu w tej dacie Gminy Miasta Zakopane. Zdaniem Sądu I instancji ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynikało w sposób jednoznaczny, jaki był na dzień 31 grudnia 1998 r. stan zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Nie zostało także należycie udokumentowane władnie nią w tej dacie przez Gminę Miasto Zakopane. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., że na tym terenie nie znajdują się żadne urządzenia związane z drogą, co potwierdzają fotografie lotnicze będące w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie oraz pominął wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącą o zażądanie dołączenia ich do materiału dowodowego w celu ustalenia, czy sporne działki we wskazanej dacie były zajęte pod drogę publiczną. Jednocześnie organ za wiarygodne uznał dokumenty, które w ocenie Sądu nie mogą być uznane za jednoznacznie przesądzające badane okoliczności, gdyż zostały wytworzone po 2005 r. Mapa, na której oparł się organ została wykonana w 2011 r. i oprócz gołosłownego wskazania geodety, że odzwierciedla stan istniejący na dzień 1 stycznia 1999 r. nie zawiera wskazania, jaki materiał dowodowy posłużył do jej wykreślenia, włącznie z tym, że zaniechano dołączenia do akt sprawy wypisu rejestru gruntów dla analizowanych działek, obrazującego zapis ewidencji we wskazanej dacie. Szerszego ustosunkowania się wymaga także, zdaniem Sądu, dowód przywołany przez organ na okoliczność sprawowania władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością. W ocenie Sądu przyjąć należy, że chociaż oczyszczanie ulic i dróg niewątpliwe dotyczyło pasa drogowego, to jednak znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy będzie to miało pod warunkiem udowodnienia, że sporny pas drogowy był wyznaczony i pozostawał we władaniu Gminy Miasta Zakopane we wspomnianej dacie, co z akt sprawy jednoznacznie nie wynika . Wobec braku innych dowodów na tę okoliczność dowód ten uznać należy za nieprzydatny dla rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn za trafny należy uznać zarzut skarżącej, że załącznik do umowy nr 1/Z/95 z dnia 5 listopada 1995 r. nie dokumentuje, że dotyczy drogi w obrębie nieruchomości skarżącej. W ocenie Sądu nie została wyjaśniona kwestia tego, czy przedmiotowa droga należy do dróg publicznych, co wymaga ustosunkowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ. Nie przesądza bowiem jednoznacznie tego faktu oświadczenie z dnia 16 czerwca 2011 r., złożone przez Janinę Puchałę p.o. Naczelnika Wydziału Drogownictwa i Transportu Urzędu Miasta Zakopane – w oparciu o które uznano, że dnia 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] była w całości zajęta pod pas drogowy ulicy Z.. Reasumując Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia skarżącą posiadanego i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki, co uzasadniało uwzględnienie skargi. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 poprzez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr [...] przesłanek, o których mowa w art. 73 Przepisów wprowadzających; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w sposób wystarczający wskazuje, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 73 Przepisów wprowadzających. W aktach sprawy znajduje się załącznik do uchwały nr XXXIV/394/94 Rady Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem z dnia 24 lutego 1994 r. zawierający wykaz dróg lokalnych miejskich, w którym pod pozycją nr 25 figuruje ulica Z.. Ponadto rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. ciąg komunikacyjny znajdujący się na terenie Zakopanego został zaliczony do kategorii dróg lokalnych miejskich. Obowiązujące w roku 1995 przepisy nie nakładały przy tym obowiązku wskazania w rozporządzeniu zaliczającym drogę do kategorii dróg działek, przez które droga przebiega, zaliczenia do kategorii dróg dokonywano poprzez wskazanie nazwy ulicy, miejscowości między którymi droga przebiegała lub numeru samej drogi. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że nie zostało wyjaśnione, czy droga została zaliczona do dróg publicznych. Odnosząc się do sformułowanych przez Sąd I instancji zarzutów dotyczących mapy uzupełniającej sporządzonej przez uprawnionego geodetę Leszka Stępnia, to autor skargi kasacyjnej podkreślił, że dokument ten został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 14 kwietnia 2011 r. pod nr 4634/16/2011 i stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., stanowiący dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że fakt sporządzenia mapy w roku 2011 wyklucza możliwość ustalenia na jej podstawie stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie przyjął również stanowiska Sądu I instancji, że na działce nie znajdowały się żadne elementy drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż znajdowały się tam elementy infrastruktury technicznej w postaci pasa zieleni izolacyjnej oraz pobocza, co wskazuje na fakt, że grunt znajdował się w pasie drogi publicznej. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że w przypadku urządzenia drogi publicznej na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Powołując powyższe argumenty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, stosownie do którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wynika z treści przepisu grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością w przypadku łącznego wystąpienia następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i władania nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest fakt, czy na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] (wydzielona z działki nr 128) była zajęta pod drogę publiczną. Poza sporem pozostaje przy tym to, że w tej dacie stanowiła ona własność skarżącej A. T.. Przepisy wprowadzające nie zawierają definicji pojęcia "droga publiczna", co czyni koniecznym odwołanie się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). I tak, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r.) za drogę publiczną uważa się drogę zaliczoną na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymienił następujące kategorie dróg publicznych: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie i drogi zakładowe. Jednocześnie z odpowiednich przepisów ustawy wynika tryb, w jakim dokonuje się zaliczenia danej drogi do konkretnej kategorii dróg publicznych. Powyższe daje podstawy do twierdzenia, że do uznania za drogę publiczną nie jest wystarczające, aby nieruchomość pełniła funkcję ciągu komunikacyjnego, nawet ogólnodostępnego, gdyż status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem, w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Poza sporem pozostaje zatem, że zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał aktowy przedstawiony przez organy administracji publicznej nie daje podstaw do przekonania, że spełnione zostały przesłanki do przejścia własności działki [...] na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Organy administracji przeprowadzając wynikającą z powyższego przepisu procedurę nabycia nieruchomości z mocy prawa przyjęły założenie, że działka [...] (poprzednio część działki 128) stanowiła część składową ciągu komunikacyjnego i jako część pasa drogi – ul. Z. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego mocą rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 r. Tymczasem fakt, że sporna działka istotnie wchodziła w skład ulicy Z. nie znajduje wystarczającego udokumentowania. Należy bowiem zauważyć, że fakt, że ulica Z. (pas drogowy) zawierała w sobie działkę [...] (część działki 128) już na dzień 31 grudnia 1998 r. wynika tylko i wyłącznie z oświadczenia Janiny Puchały – p.o. Naczelnika Wydziału Drogownictwa i Transportu Urzędu Miasta Zakopane z dnia 16 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wątpliwości Sądu I instancji co do wiarygodności tego rodzaju dokumentu. Zwraca uwagę, że oświadczenie to dotyczy stanu władania sprzed kilkunastu lat kilkudziesięciu działek i nie zawiera żadnego odniesienia do jakiegokolwiek źródła informacji o fakcie, będącym przedmiotem oświadczenia. Uzasadnione wątpliwości budzi również wartość dowodowa mapy uzupełniającej z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez mgra inż. Leszka Stępnia. Z rysunku mapy wynika, że wydzielana działka nr [...] znajduje się w pasie drogi, a na mapie widnieje adnotacja, że granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r. Materiał aktowy nie stwarza jednak żadnej możliwości, aby zweryfikować prawdziwość tejże adnotacji. Nie sposób odmówić racji stronie skarżącej kasacyjnie, że mapa uzupełniająca przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy. Jednak nie można tracić z pola widzenia treści art. 76 § 3 k.p.a., z którego wynika, że dokumenty urzędowe nie są niepodważalne. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. W rozpoznawanej sprawie, mimo budzącej wątpliwości jakości dowodów mających służyć wykazaniu, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. (oświadczenie urzędnika i adnotacja geodety nieznajdujące żadnego potwierdzenia w załączonych aktach sprawy) organy nie dopuściły do przeprowadzenia żadnego dowodu, zgłaszanego przez Annę Tylkę, co nie może być zaakceptowane. Reasumując należy stwierdzić, że niedostateczne wykazanie, że działka [...] wchodziła w skład ulicy Z. w Zakopanem i była tym samym zajęta na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jedynie bezsporne ustalenie tej okoliczności daje podstawy do zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Powyższe powoduje zaś, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za trafne, co uzasadniało oddalenie skargi, na podstawie art. 184 p.p.s.a.