I SA/Wa 900/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących: E. P. i M. P. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. P. oraz M. P. reprezentowanych przez radcę prawnego M. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania – uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. radca prawny M. W. pełnomocnik E. P. i M. P. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. P. folwarku [...] wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że Sąd zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku E. P. i M. P. o uznanie W. P., S. P., Z. P. oraz M. T. za zmarłych. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. została przekazana zgodnie z właściwością do Sądu Rejonowego w S. Z uwierzytelnionej kopii postanowienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że spadek po J. P. zmarłym w W. dnia [...] września 2000 r. na podstawie ustawy nabyli syn M. P. i córka E. P. po 1/4 części każde z nich. Odpowiadając na wniosek pełnomocnika Stron Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Strony zostały poinformowane o treści art. 98 §2 kpa, który stanowi, iż niepodjęcie zawieszonego postępowanie w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia skutkuje uznaniem żądania za wycofane. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. radca prawny M. W. złożył wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Do ww. wniosku dołączone zostało zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2012 r., z którego wynika, że pod koniec listopada 2012 r. pełnomocnik skarżących zachorował na [...]. Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. pełnomocnik Stron złożył "pismo uzupełniające do wniosku o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania z dnia [...] grudnia 2012 r." Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie z wniosku E. P. i M. P. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. P. i M. P. reprezentowanych przez radcę prawnego M. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] - uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne należy uznać, że termin, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa biegnie od dnia wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania a nie od dnia jego doręczenia stronie. W związku z powyższym organ uznał, że termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania minął dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem organu nie ulega żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, czyli art. 98 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią w ocenie organu odwoławczego było to czy organ I instancji mógł zastosować instytucję procesową przywrócenia terminu z Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. Minister uzasadniając swoje stanowisko wskazał , że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on , że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Następnie organ wyjaśnił, że ze względu na skutki prawne związane z uchybieniem terminowi można rozróżnić: terminy zawite - czynność dokonana po upływie terminu zawitego jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych, terminy te mogą zostać przywrócone, oraz; terminy prekluzyjne (przedawniające) - czynność dokonana po upływie terminu przedawniającego jest bezskuteczna, a termin taki nie może zostać przywrócony. Wspierając się stanowiskiem doktryny Minister wskazał , że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis ten określa kumulatywne przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu. Interpretując powołany przepis a contrario organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu procesowego może zapaść w ściśle określonych przypadkach, mianowicie, gdy organ administracji stwierdzi: istnienie winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; niedochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; niedopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Wykluczone jest zatem wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest przywrócenie terminu prekluzyjnego. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] bezpodstawnie dokonał merytorycznej oceny wniosku Strony z dnia 27 grudnia 2012 r. na podstawie art. 58 k.p.a. Następnie Minister wskazał , że skoro termin z art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny i nie podlega przywróceniu to brak jest przedmiotu postępowania, którym jest ocena istnienia przesłanek przywrócenia terminu. Okoliczność ta oznacza zaś , że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, za niezasadne uznano również zarzuty pełnomocnika skarżących zawarte w zażaleniu z dnia 27 grudnia 2012 r. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. P. i M. P. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a skutkiem tego ustalenie, że określony w tym przepisie termin 3 lat jest terminem, nie podlegającym przywróceniu; 2. naruszenie przepisu art. 58 § 1 KPA w zw. z art. 98 § 2 KPA - poprzez jego niezastosowanie, a tym samym odmowę przywrócenia Skarżącym terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron; 3. naruszenie przepisu art. 110 KPA w zw. z art. 126 KPA - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i ustalenie, że termin na podjęcie postępowania liczony jest od daty wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie zaś od daty doręczenia tego postanowienia stronie, 4. naruszenie przepisu art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 126 KPA - poprzez jego zastosowanie, a skutkiem tego ustalenie, że postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania w trybie art. 98 § 2 KPA było bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem przez Organ postępowania; Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że o wadliwości zaskarżonego postanowienia decyduje błędna wykładnia przepisu art. 98 § 2 KPA dokonana przez Organ, z której wynika, że termin określony w tym przepisie jest terminem nie podlegającym przywróceniu. Powołując się na doktrynę prawniczą skarżący wskazali, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę (strony) lub uczestników postępowania. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, ma bowiem wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych . Mając na uwadze powyższe, Skarżący nie zgadzają się z przyjętym przez Organ sposobem rozróżnienia terminów na terminy zawite oraz terminy prekluzyjne, które zdaniem Organu są terminami przedawniającymi. Zdaniem Skarżących klasycznym terminem przedawniającym jest termin 7 dniowy określony w art. 58 § 2 KPA, tj. termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co wynika wprost z regulacji § 3 omawianego przepisu. Zgodnie z tym przepisem: "Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne". Przepis art. 98 § 2 KPA jest natomiast przepisem określającym termin na dokonanie czynności procesowej, polegającej na złożeniu wniosku o podjęcie postępowania (terminem procesowym). Brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która potwierdzałaby stanowisko organu, że termin na dokonanie czynności procesowej, określonej w tym przepisie, nie jest terminem, który może zostać przywrócony. Za wadliwe w ocenie skarżących należy również uznać stanowisko Organu, powołane w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym termin na zgłoszenie wniosku o podjęcie postępowania, w trybie art. 98 § 2 KPA liczony jest od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie zaś od daty jego doręczenia Skarżącym. Prezentowany przez Organ pogląd prawny, pozostaje w oczywistej opozycji do regulacji kodeksowych, z których wynika m. in., że w razie wielości stron postępowania, którym np. doręcza się decyzję organu pierwszej instancji, decyzja ta nie staje się ostateczna w administracyjnym toku postępowania tak długo, jak długo tej ze stron, która jako ostatnia odebrała decyzję, nie upłynie termin do jej zaskarżenia. Dodatkowo skarżący wskazali, że skoro ustawodawca łączy początek biegu terminu m. in. na zaskarżenie takiego postanowienia, z doręczeniem go konkretnej stronie i nakazuje liczenie terminu 7 dniowego od momentu jego doręczenia (art. 101 § 1 i § 3 KPA w zw. z art. 141 § 2 KPA), to nic nie usprawiedliwia odmiennego sposobu liczenia terminu, na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Niemniej, powyższe okoliczności są o tyle nieistotne w niniejszej sprawie, że zarówno w okresie 3 lat od wydania przez Wojewodę [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania na wniosek Skarżących (tj. [...] listopada 2012 r.), jak i w okresie przypadającym na 3 lata od doręczenia tego postanowienia Skarżącym (4 grudnia 2012 r.) pełnomocnik Skarżących był poważnie chory, a jego choroba była zdarzeniem nagłym, całkowicie uniemożliwiającym mu podjęcie czynności procesowych w imieniu Skarżących, co potwierdzają załączone do akt postępowania dokumenty. Nie może być więc tak, że w opisanej sytuacji to Skarżący mieliby ponieść negatywne skutki zaistniałej choroby pełnomocnika. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i sprzeczna z wszelkimi regułami postępowała administracyjnego. Powyższa sytuacja uzasadnia zdaniem skarżących przywrócenie terminu na dokonanie czynności procesowej - w postaci złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, w której Skarżący mogli skutecznie domagać się przywrócenia im terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (bo termin z art. 98 § 2 KPA jest terminem przywracanym , wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ustawowym terminie 7 dni od ustania przyczyn uniemożliwiający podjęcie czynności i zachodzą okoliczności potwierdzające brak winy w uchybieniu terminowi), postępowanie zainicjowane ich wnioskiem ma podstawy faktyczne, przez co winno zakończyć się w inny sposób, aniżeli poprzez umorzenie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. Nr 153, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013r. uchylające postanowienie Wojewody [...] odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego przez ten organ w dniu [...] listopada 2009r. oraz umarzające postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem o przywrócenie terminu. Jak wynika z uzasadnienia powołanego postanowienia , u podstaw umorzenia postępowania legło uznanie przez organ II instancji , że wadliwe jest wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a. gdyż trzyletni termin na zgłoszenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w treści art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym . Minister wskazał , że Wojewoda w sposób nieuzasadniony merytorycznie ocenił wniosek w sytuacji gdy postępowanie nim wywołane stało się bezprzedmiotowe gdyż brak jest przedmiotu postępowania w postaci istnienia przesłanek przywrócenia terminu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił zatem przepis art. 105 § 1 k.p.a. który stanowi , że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W świetle wskazanej definicji brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Ministra Skarbu Państwa . Skoro bowiem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania a przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa to tak rozumianej bezprzedmiotowości nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku. Uznając, że żądanie strony jest bezzasadne organ musi to wykazać w swoim rozstrzygnięciu rozpoznającym sprawę co do jej istoty. Fakt, że wniosek strony jest merytorycznie niezasadny nie czyni go bezprzedmiotowym. Tym samym uznać należy , że podlegająca ocenie organów bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czego organ II instancji nie wykazał. W odniesieniu do treści zarzutów skargi Sąd orzekający w sprawie podziela ocenę prawną dokonaną przez organ II instancji, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego jest zatem brak możliwości jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.