II GSK 3256/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na [...] września 2012 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3008/15 w sprawie ze skargi N. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na [...] września 2012 r. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od N. L. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na [...] września 2012 r. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., po rozpoznaniu skargi N. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na [...] września 2012 r., ustalającą negatywny wynik egzaminu notarialnego, uchylił zaskarżoną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: N. L. (dalej: skarżąca lub zdająca) w dniach [...] września 2012 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego. Wobec otrzymania przez skarżącą z drugiej części egzaminu, polegającej na sporządzeniu projektów dwóch aktów notarialnych, oceny niedostatecznej Komisja Egzaminacyjna ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. (dalej: Komisja Egzaminacyjna), na podstawie art. 74f § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), stwierdziła, że zdająca uzyskała negatywny wynik z egzaminu notarialnego. W uzasadnieniu uchwały komisja Egzaminacyjna wskazała, że za pierwszy projekt aktu notarialnego – umowę przeniesienia własności nieruchomości w stanie wolnym od jakichkolwiek dotychczasowych obciążeń oraz umowę pożyczki i umowę hipoteki skarżąca otrzymała ocenę dostateczną, w tym oceny cząstkowe dobrą i dostateczną. Za drugi projekt aktu notarialnego dotyczący zamiany prawa użytkowania wieczystego działek gruntu wraz z własnością położonych na nich budynków na prawo własności nieruchomości zabudowanej, przy uwzględnieniu stosownych dopłat oraz zamiaru stron, aby dokonać zamiany w stanie wolnym od jakichkolwiek obciążeń, skarżąca otrzymała dwie oceny niedostateczne oraz ocenę ogólną niedostateczną. Komisja Egzaminacyjna II stopnia zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymała w mocy uchwałę organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziła, że wbrew zarzutom skarżącej, projekt pierwszego aktu notarialnego nie zasługuje na ocenę dobrą. Jako przykład podano m.in., że tytuł aktu prawidłowo nazywa dokumentowaną czynność prawną "umową o ustanowienie hipoteki", natomiast § 7 – wbrew tytułowi i logice – dokumentuje jednostronne oświadczenie woli właściciela nieruchomości obciążonej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w stosunku do oceny projektu drugiego aktu notarialnego, organ za najpoważniejszy błąd uznał bezskuteczne ustanowienie przez skarżącą służebności gruntowej wskazujące, w konsekwencji, na brak wiedzy zdającej w zakresie instytucji użytkowania wieczystego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego zdająca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały. Wyrokiem z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2563/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zdającej. Orzeczenie to zostało następnie uchylone na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1679/14. Sąd kasacyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i w uzasadnieniu wskazał, że rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zbadania zarzutów odwołania, nie odnosząc się do samej pracy egzaminacyjnej i jej oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji. Sąd kasacyjny stwierdził, że zakres sprawy w postępowaniu odwoławczym dotyczącym wyników egzaminu notarialnego wyznacza przedmiot odwołania, tj. zadanie egzaminacyjne (część egzaminu), którego ocena została zakwestionowana w odwołaniu. W odniesieniu do projektu drugiego aktu notarialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena niedostateczna jest uzasadniona, ponieważ nie sposób tolerować u notariusza nieznajomości instytucji użytkowania wieczystego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zdającej zasługiwała jednak na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji odstąpił od skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego dotyczącego wystawienia oceny dostatecznej za projekt pierwszego aktu notarialnego (zadanie pierwsze części drugiej egzaminu), której podwyższenia do oceny dobrej domagała się skarżąca. Jak wyjaśnił Sąd kasacyjny, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził jedynie, że "kwestia niepodwyższenia przez Komisję II stopnia oceny z pierwszego projektu aktu notarialnego z dostatecznej do oceny dobrej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy". WSA nie podał jednakże uzasadnienia tego stanowiska, nie wyjaśnił, dlaczego ocena wystawiona za pierwsze zadanie drugiej części egzaminu nie ma znaczenia dla ustalenia łącznej oceny za tę część egzaminu. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3008/15 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia. Na wstępie WSA wskazał na związanie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1679/14. Następnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 74 § 4 Prawa o notariacie egzamin notarialny składa się z trzech części pisemnych, z których pierwsza i druga polegają na opracowaniu projektów aktów notarialnych na podstawie opisanych przypadków (art. 74d § 1), natomiast trzecia polega na opracowaniu projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności albo na opracowaniu projektu czynności notarialnej innej niż akt notarialny (art. 74d § 2). W myśl § 3 członkowie komisji egzaminacyjnej dokonują oceny za poszczególne części egzaminu notarialnego z zastosowaniem skali ocen od 2 do 6. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceniana praca musi spełniać podstawowe wymogi formalne, zdający musi zastosować zasadniczo właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretować, a problem co do istoty musi być trafnie rozstrzygnięty. Tylko praca spełniająca powyższe kryteria może uzyskać pozytywną ocenę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie zadania pierwszego drugiej części egzaminu skarżącej spełniało powyższe kryteria, a dyskusyjny mógł jedynie być stopień ich spełnienia, bezpośrednio rzutujący na ocenę tego zadania. WSA przypomniał, że za sporządzenie pierwszego aktu notarialnego, skarżąca otrzymała ocenę dostateczną, na którą złożyły się oceny cząstkowe dobra i dostateczna. Za sporządzenie drugiego projektu aktu notarialnego skarżąca otrzymała od egzaminatorów cząstkowe oceny niedostateczne oraz ocenę ogólną niedostateczną. Skarżąca zarzuciła, iż ocena za projekt pierwszego aktu była zaniżona, a ocena za drugi projekt została wystawiona bez uwzględnienia skali ocen od 2 do 6. Sąd pierwszej instancji, nawiązując do treści wydanego w sprawie wyroku NSA, wyjaśnił, że zgodnie z art. 74f § 1 Prawa o notariacie, pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej z części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną. Tak więc rozstrzygające znaczenie ma uzyskanie ocen pozytywnych ze wszystkich części, a nie poszczególnych zadań egzaminu notarialnego. Powyższe oznacza, że jedynie ocena negatywna z części egzaminu, a nie z jednego z zadań części egzaminu, uniemożliwia osiągnięcie pozytywnego wyniku egzaminu. Skarżąca mogła więc uzyskać pozytywną ocenę z części drugiej egzaminu i tym samym pozytywny wynik egzaminu notarialnego, mimo uzyskania oceny niedostatecznej za drugie zadanie, jeżeli uzyskała by ocenę co najmniej dobrą za pierwsze zadanie. Z tych przyczyn zaniechanie zbadania zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym ocenę za pierwsze zadanie części drugiej egzaminu należało uznać za naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W końcowej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 447/13, w którym zauważono, iż uchwały w sprawach dotyczących ustalenia wyniku egzaminu notarialnego nie są podejmowane w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego, a uzyskanie przez zdającego pozytywnych ocen z wszystkich części egzaminu notarialnego stwarza dla organów administracyjnych obowiązek podjęcia uchwały o pozytywnym wyniku egzaminu (związanie administracyjne), a otrzymanie chociaż jednej oceny negatywnej wyklucza podjęcie takiej uchwały. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja Egzaminacyjna II stopnia, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w skrócie: p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego i brak wyjaśnienia przyczyn przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej uchwały; art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1679/14, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej uchwały. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku do legalności i prawidłowości ustalenia przez organ odwoławczy braku podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącej w zakresie dotyczącym pierwszego projektu aktu notarialnego, opracowanego w ramach drugiej części egzaminu notarialnego. Uchylenie w tej sytuacji przez WSA zaskarżonej uchwały jest nie tylko niejasne, lecz jawi się dodatkowo jako rozstrzygnięcie nieoparte o kryterium legalności. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie zawarł również, wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a., żadnych wskazań dla organu administracyjnego co do dalszego postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, co było podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez organ. W długim uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie, bardzo obszernie zostało przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1679/14, którym uchylono wydany w tej sprawie poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., jednakże bez jakiejkolwiek refleksji, co do tego, jakie znaczenie ma to stanowisko w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej trafnie podnosi się zarzuty, iż takie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wadliwie rozpoznał sprawę z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowego, ponieważ nie rozpoznał ponownie sprawy zawisłej na skutek skargi skarżącej, z uwzględnieniem ocen i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 września 2015 r. wydanego w tej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji był zobowiązany ocenić zarzuty podnoszone przez skarżącą co do oceny zadania pierwszego części drugiej egzaminu notarialnego i w tym zakresie dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały, co dotyczyło przede wszystkim kwestii, czy prawidłowe było rozstrzygnięcie organu odmawiające podwyższenia oceny dostatecznej do oceny dobrej z wykonania zadania pierwszego z części drugiej egzaminu. Takiej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził. W tym stanie rzeczy w pełni zasadny jest zarzut naruszenia art. 190, art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 2 września 2015 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sąd drugiej instancji jednoznacznie stwierdził, że przyczyną uchylenia wyroku WSA z 21 stycznia 2014 r. i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania było to, że Sąd ten naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zadanie pierwsze części drugiej egzaminu, odstępując od skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego wystawienia skarżącej oceny dostatecznej za to zadanie. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy było rozpoznanie sprawy w tym zakresie i dokonanie oceny zaskarżonej uchwały. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał, pomimo że NSA wyraźnie wskazał, że dokonanie takiej oceny przez Sąd pierwszej instancji jest konieczne. Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z uwzględnieniem oceny prawnej i stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 2 września 2015 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.