I SA/Wa 1504/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Zarządu W. z [...] marca 2015 r., nr [...] o obowiązku zwrotu zwaloryzowanej kwoty bonifikaty udzielonej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] maja 2012 r. Zarząd W. orzekł o odpłatnym przekształceniu przysługującego A. K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] w prawo własności, przy jednoczesnym udzieleniu bonifikaty za przekształcenie w wysokości [...], tj. w kwocie [...] złotych. Warunkiem przyznania bonifikaty, było zgodnie z uchwałą Rady W. z [...] maja 2008 r. nr [...] (Dz.Urz. [...]), wykorzystanie nieruchomości wyłącznie na cel mieszkaniowy. W związku z powzięciem informacji o prowadzonej od [...] lipca 2013 r. przez A. K. na powyższej nieruchomości działalności gospodarczej, Zarząd W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu ww. bonifikaty. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ów decyzją z [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.p.u.w.", art. 5 i 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz uchwały Rady W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], zobowiązał A. K. do uiszczenia kwoty [...] złotych, tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty bonifikaty udzielonej decyzją z [..] maja 2012 r. za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. W motywach tej decyzji Zarząd [...] wskazywał, że podstawą żądania zwrotu bonifikaty jest okoliczność wykorzystania nieruchomości w okresie 5 lat od udzielenia bonifikaty nie tylko na cele mieszkaniowe, ale również do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z oprogramowaniem. W związku zaś z podnoszoną przez stronę argumentacją o faktycznym niewykonywaniu na nieruchomości działalności gospodarczej, a to z uwagi na to że wykonuje ją w rzeczywistości w siedzibach swoich klientów, organ zauważał, że na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) odróżnić należy dwa pojęcia – miejsce świadczenia usług i miejsce wykonywania działalności, które nie są tożsame. W tej zaś sytuacji świadczenie usług w siedzibie klienta, nie wyklucza prowadzenia działalności gospodarczej pod adresem wskazywanym w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jako miejsce tej działalności. Zwracał także uwagę na wynikające z art. 33 tej ustawy domniemanie zgodności z prawdą danych wpisanych do ww. ewidencji, których prawdziwości skądinąd strona nie kwestionowała. Za zbędne w tych okolicznościach uznawał zatem przeprowadzenie wnioskowanej przez A. K. wizji lokalnej nieruchomości, uznając że nie może się ona przyczynić do wyjaśnienia stanu, który jednoznacznie wynika z dokumentów i nie jest przez stronę kwestionowany. Od powyższej decyzji A. K. wniósł odwołanie, uznając ją za krzywdzącą. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając jego stanowisko, iż w sprawie zaistniała okoliczność, o której stanowi art. 4 ust. 15 u.p.u.w., tj. przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nieruchomość ta wykorzystana została na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Kolegium zgodziło się Zarządem Dzielnicy, że na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie rozróżniono miejsce zamieszkania i adres zamieszkania przedsiębiorcy od adresu, pod którym wykonywana jest działalność gospoda Subiektywna natomiast ocena odwołującego się, że pod wskazywanym adresem nie wykonuje żadnej działalności, przeczy ustalonym faktom. Organ zwracał w tym kontekście uwagę, że jedną z okoliczności faktycznych koniecznych do spełnienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej jest posiadanie siedziby (miejsca prowadzenia działalności gospodarczej), co jest jednym z czynników przesądzających o tym, że prowadzona działalność gospodarcza jest aktywnością, która nie ma przypadkowego charakteru. Słusznie zatem w jego ocenie zwracano uwagę, że należy odróżnić pojęcia miejsca świadczenia usług i miejsca wykonywania działalności. Zatem fakt, że odwołujący się świadczy usługi w siedzibach klientów, nie wyklucza prowadzenia działalności pod wskazywanym przez niego adresem. Zwracał przy tym uwagę, analogicznie jak organ pierwszej instancji, na domniemanie wynikające z art. 33 ww. ustawy. Na decyzję tę A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: -art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu W., pomimo że decyzja ta nie odpowiadała prawu i podlegała uchyleniu; -art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawdziwe stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, ze ustalenia stanu faktycznego nie są przez niego kwestionowane, oraz poprzez niewskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności zgłoszonego przez niego w postępowaniu wniosku o przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości na okoliczność wykorzystywania jej wyłącznie w celu mieszkaniowym, a tym samym niewykorzystywania jej do prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym od początku kwestionowała w tym zakresie ustalenia organu, a dodatkowo na okoliczność wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cel mieszkaniowy zgłosił ww. wniosek dowodowy; -art. 7, 8, 75 § 1, 78 § 1, 80, 81 i 85 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowania, w szczególności poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, błąd w ustaleniach faktycznych, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, w tym niedopuszczenie przez organ zawnioskowanego dowodu z oględzin nieruchomości przy ul. [...] Ponadto naruszenie: -art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie – na zasadzie domniemania – za udowodnioną okoliczność, że pod adresem: ul. [...] w W. wykonywana jest działalność gospodarcza, podczas gdy jak wynika ze zdania 2 ww. przepisu domniemanie to działa wyłącznie wobec osób trzecich działających w dobrej wierze, natomiast ani Zarząd [...]; ani Kolegium takimi osobami nie były; -art. 4 ust. 15 u.p.u.w. w zw. z § 1 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] maja 2008 r. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu i stwierdzenie zobowiązania do zwrotu bonifikaty. A także błędne jego zastosowanie wskutek niewłaściwej interpretacji, tj. nieuprawnione przyjęcie, że wskazanie w CEIDG adresu wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z wykorzystaniem nieruchomości w innym celu niż mieszkaniowy, podczas gdy prawidłowa analiza tych przepisów nie daje podstawy do takiego twierdzenia. Czym innym jest bowiem wskazanie w CEIDG adresu wykonywania działalności, a czym innym wykorzystywanie nieruchomości w celu wykonywania działalności gospodarczej. W oparciu o tak sformułowane i obszernie umotywowane w uzasadnieniu skargi zarzuty, wniósł on o uchylenie zakwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak też poprzedzającej ją decyzji Zarządu W. z [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu W. z [...] marca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą żądania zwrotu udzielonej skarżącemu zwaloryzowanej kwoty bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej przy ul [...] w W. w prawo własności – o czym ostatecznie rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją – stanowił art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. Nr 83 ze zm.) – przywoływanej dalej jako "u.p.u.w." Przepis ten w zd. pierwszym stanowi, że organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 (tj. organ, który udzielił bonifikaty), żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Przesłanki z kolei udzielenia bonifikaty za przekształcenie określone zostały w akcie prawa miejscowego, tj. uchwale Rady W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (Dz.Urz. [...]), która w § 1 ust. 1 uwarunkowała jej uzyskanie od wykorzystywania nieruchomości "wyłącznie na cel mieszkaniowy". W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wbrew temu co twierdzi skarżący, okoliczności stanu faktycznego, kluczowe dla podjęcia na ww. podstawie decyzji w przedmiocie zwrotu bonifikaty zostały ustalone w sposób prawidłowy i przy poszanowaniu zasady prawdy obiektywnej. Znajdują one również potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Okolicznością niesporną wszak pozostaje, że udzielona skarżącemu bonifikata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w W. udzielona została na podstawie § 1 ww. uchwały. Poza sporem jest również, że pod tym adresem, przed upływem pięciu lat od dnia przekształcenie prawa, skarżący zarejestrował prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą. Istota sporu sprowadza się natomiast - jak zasadnie zauważał organ pierwszej instancji - do oceny konsekwencji tych faktów, a nie samego ich zaistnienia. Skarżący nie kwestionuje wszak, że adres przedmiotowej nieruchomości jest jednocześnie deklarowanym przez niego adresem wykonywania działalności gospodarczej. Stoi jedynie na stanowisku, że w sytuacji gdy świadczone w ramach tej działalności usługi wykonuje w innych miejscach (w siedzibach kontrahentów), ta okoliczność nie może być przesądzająca przy wnioskowaniu o wykorzystaniu nieruchomości na inne cele, niż te które determinowały przyznanie bonifikaty, tj. wyłącznie mieszkaniowe. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Wskazanie głównego adresu działalności gospodarczej przy jej rejestracji, a przez to ujawnienie go w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, nie jest dla oceny sposobu wykorzystywania nieruchomości czynnością prawnie obojętną. Wywołuje bowiem ona daleko idące konsekwencję dla przedsiębiorcy. Z jednej strony wiąże się z tym przywoływane przez organy domniemanie, że dane te są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej -Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), a w konsekwencji działania podejmowane przez kontrahentów przedsiębiorcy (aktualnych lub potencjalnych) mogą być względem niego pod tym adresem skutecznie realizowane. Z drugiej strony, to pod tym adresem także mogą być prowadzane kontrole działalności gospodarczej (art. 88a powołanej ustawy). W tym miejscu również przedsiębiorca winien prowadzić i przechowywać książkę kontroli, upoważnienia i protokoły kontroli (art. 81 ust. 1 ww. ustawy). Wskazanie zatem adresu wykonywania działalności gospodarczej w należącym do przedsiębiorcy budynku mieszkalnym oznacza, że ten budynek, a dokładniej rzecz ujmując zabudowana nim nieruchomość, w sposób faktyczny i prawny wykorzystywana jest także na inne cele niż li tylko mieszkaniowe, co pozostaje w kolizji z warunkiem ustanowionym w § 1 ust.1 uchwały Rady W.. Bez znaczenia dla tej konstatacji jest przy tym fakt, że konkretne usługi bądź świadczenia w ramach tejże działalności wykonywane są poza siedzibą przedsiębiorcy, ani to czy w siedzibie tej (będącej równolegle miejscem jego zamieszkiwania) zorganizował on przestrzeń wykorzystywaną stricte na potrzeby prowadzonej działalności (np. poprzez urządzenie biura, warsztatu itp.), czy też nie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel, niż ten który był podstawą udzielenia bonifikaty - o czym stanowi art. 4 ust. 15 u.p.u.w. – oznacza bowiem nie tylko przeprowadzenie w posadowionym na gruncie tej nieruchomości obiekcie budowalnym prac prowadzących do zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, ale także wykorzystywanie nieruchomości i jej części składowych dla zaspokojenie innych niż te cele potrzeb, choćby nie wiązało się to z ingerencją w jej substancję. Sam zaś stopień wykorzystania nieruchomości na poszczególne cele nie ma znaczenia relewantnego. Zbieżna z tą interpretacją wykładnia art. 4 ust. 15 u.p.u.w. dokonana przez organ jest więc prawidłowa, a formułowane w tym zakresie zarzuty skargi pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. W tej sytuacji zbędne było także dokonywanie oględzin nieruchomości, pod kontem zbadania czy istotnie poczyniono na niej prace adaptacyjne na potrzeby prowadzonej działalności – jak domagał się tego skarżący. Odstąpienie zatem od przeprowadzenie tegoż dowodu nie stanowi, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, naruszenia reguł procedury administracyjnej, w tym naruszenie norm prawnych zawartych w przepisach art. 7, 75 § 1 , 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Godzi się zwłaszcza w tym kontekście zwrócić uwagę, że o ile po myśli ostatniego z przywołanych przepisów strona wprawdzie posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, a organ winien je uwzględnić, to jednak uprawnienie to (i skorelowany z nim obowiązek organu) podlega ograniczeniom wynikającym ze znaczenia dla sprawy okoliczności, które żądany dowód miałby potwierdzać. Jeśli więc okoliczności te dla jej załatwienia nie mają znaczenia – a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zgłaszanego w tym względzie żądania nie uwzględnić, by nie doprowadzać do zbędnego przedłużania postępowania. Mając zatem na uwadze, że warunkiem bonifikaty udzielonej skarżącemu przy konwersji prawa było wykorzystanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe, a ten wykorzystał ją także dla celów komercyjnych (rejestrując na niej działalność gospodarczą), zasadne i znajdujące oparcie w normie art. 4 ust. 15 i 16 u.p.u.w. było żądanie w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez organ udzielający bonifikaty zwrotu jej zwaloryzowanej kwoty. To z kolei oznacza, że podjęta w tym przedmiocie przez Zarząd W. decyzja z [...] marca 2015 r. odpowiada prawu. Nie narusza więc także prawa utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.