I GSK 727/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 794/15 w sprawie ze skargi Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd pierwszej instancji lub Sąd) wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 794/15 oddalił skargę Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Białymstoku na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z [...] czerwca 2015 r., nr [...] o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono wierzyciela. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Białymstoku (dalej: organ lub organ pierwszej instancji) postanowieniem z [...] lutego 2014 r. określił koszty egzekucyjne powstałe w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do majątku U. S. w wysokości 1826,30 zł i obciążył nimi wierzyciela - Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: skarżący). Skarżący na podstawie art. 64e § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) wniósł o umorzenie kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny, polegający na tym, że kosztami postępowania egzekucyjnego obciążono organ administracji rządowej, a więc w istocie Skarb Państwa. Zdaniem wnioskodawcy naliczone koszty egzekucyjne były rażąco niewspółmiernie wysokie w stosunku do egzekwowanej kwoty oraz podejmowanych czynności egzekucyjnych i ich efektu. Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] maja 2015 r. odmówił skarżącemu umorzenia kosztów egzekucyjnych uznając, że nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu publicznego. Zdaniem organu wspomnianej przesłanki nie można utożsamiać z obowiązkiem umorzenia kosztów egzekucyjnych w przypadku gdy wierzycielem jest organ administracji rządowej. Dyrektor Izby Skarbowej w Białymstoku (dalej: organ odwoławczy) zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego ma charakter fakultatywny, oraz że przesłanki wymienione w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., odnoszą się do sytuacji zobowiązanego a nie wierzyciela. Ponadto zaznaczył, że stosownie do treści art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja taka zaistniała w sprawie, dlatego wierzyciel nie mógł uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego, nieuiszczonych przez zobowiązaną z tego powodu, że postępowanie prowadzone przez organ egzekucyjny było nieefektywne. Oceniając istnienie przesłanki ważnego interesu publicznego należy uwzględniać nie tylko interes strony, ale także charakter i cel, jakiemu służą środki wpłacane z tytułu kosztów egzekucyjnych. Wysokość tych kosztów wynika z przepisów prawa i są one należne organowi egzekucyjnemu z tytułu prowadzenia egzekucji, nawet gdy wierzycielem są inne organy administracji rządowej. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów art. 64e § 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., dotyczy wyłącznie sytuacji zobowiązanego a nie wierzyciela i powołać się na nią może tylko zobowiązany. W związku z tym zarzut niezastosowania powołanego przepisu wobec wierzyciela jest nietrafny. Sąd podniósł, że jedną z przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych jest ważny interes publiczny, rozumiany jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej. W ocenie Sądu organy prawidłowo wyjaśniły pojęcie - ważnego interesu publicznego - w kontekście sytuacji skarżącego i słusznie doszły do wniosku, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że jako organ administracji rządowej był zobowiązany do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do dłużnika, a wobec tego nieściągalność należności od dłużnika nie powinna skutkować obciążeniem kosztami postępowania egzekucyjnego. W tym kontekście Sąd podkreślił, że wysokość kosztów egzekucyjnych wynika wprost z przepisów u.p.e.a. i są one należne organowi egzekucyjnemu z tytułu prowadzonej egzekucji, nawet w sytuacji gdy wierzycielem jest inny organ administracji rządowej czy samorządowej. Ustawodawca nie wprowadził przedmiotowych ani podmiotowych ograniczeń, które zwalniałyby organy administracji rządowej z obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych. W związku z tym okoliczność, że wierzyciel jest organem administracji rządowej, finansowanym ze Skarbu Państwa nie może być postrzegana jako wystąpienie ważnego interesu publicznego. Szczególny status wierzyciela i jego funkcje "administracji rządowej" nie mogą oznaczać, że organy zobowiązane są w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było również podstaw do przyjęcia, że sytuacja gospodarcza skarżącego sprzeciwiała się obciążeniu go kosztami egzekucyjnymi. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów obrazujących jego sytuację finansową, a okoliczność, że jest on finansowany z budżetu państwa, nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej umorzenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e § 2 pkt 2, czy też art. 64e § 3 u.p.e.a. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., bowiem organ egzekucyjny nie wszczął postępowania w przedmiocie przymusowego wyegzekwowania od skarżącego kosztów egzekucyjnych. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podniesione przez skarżącego zastrzeżenia co do wysokości kosztów egzekucyjnych, nie mogły zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie ich umorzenia. Wspomniane koszty zostały określone w odrębnym postanowieniu. Skarżący zaskarżył wyrok w całości, zarzucając Sądowi: 1. na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że prawidłowe jest stanowisko organów egzekucyjnych, iż skarżącemu jako wierzycielowi, wnioskującemu o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji nie przysługuje prawo do powoływania się na przesłankę nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku jako przyczyny umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji; b) art. 64e § 3 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych nie mogą być umorzone, gdy obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione; c) art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że prawidłowe jest stanowisko organów egzekucyjnych, iż za umorzeniem kosztów postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie nie przemawia ważny interes publiczny, a w szczególności interes Skarbu Państwa; 2. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na pominięciu przez Sąd obowiązku zbadania z urzędu gospodarczego uzasadnienia obciążania wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, stosownie do § 2, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmiernie wydatki egzekucyjne. Ponadto, w myśl art. 64e § 3 u.p.e.a., koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Skarżący w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Białymstoku występował jako wierzyciel. Nie budzi wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane, że wierzyciel ma prawem przepisany obowiązek ponoszenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, który w jego imieniu i na jego rzecz egzekwował od zobowiązanego określony tytułem wykonawczym obowiązek – w tej sprawie o charakterze pieniężnym, choćby egzekucja okazała się nieskuteczna i zakończyła umorzeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma przepisów, na mocy których organ egzekucyjny z urzędu umarzałby przypadające mu od wierzyciela koszty egzekucyjne w sytuacji bezskuteczności egzekucji nawet wtedy, gdy wierzyciel jest finansowanym z budżetu państwa organem administracji rządowej. Wierzyciel, korzystając z dyspozycji art. 64e § 1 u.p.e.a., może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Umorzenie tych kosztów jest oparte – jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji – na konstrukcji uznania administracyjnego. Wobec tego niezależnie czy w konkretnym stanie faktycznym wystąpią przesłanki umorzenia uregulowane w art. 64e § 2 pkt 1-3 lub § 3 u.p.e.a., organ egzekucyjny może umorzyć przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne w całości lub w części, ale może także odmówić ich umorzenia. Odmowa umorzenia tych kosztów, dokonywana przez organ postanowieniem, wymaga prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz precyzyjnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Ma to znaczenie zarówno dla strony postępowania (wnioskodawcy), jak też dla wojewódzkiego sądu administracyjnego, który kontroluje pod kątem zgodności z prawem postanowienie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, wobec czego nie uchybił art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać motywy, którymi kierował się Sąd, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tym samym zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, z wymienieniem powyższych przepisów, abstrahując od kwestii poprawności skonstruowania drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, nie wystąpiły. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e § 3 u.p.e.a. Ta przesłanka umorzenia (czyli sytuacja, gdy stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku pieniężnego, zatem obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów egzekucyjnych byłoby gospodarczo nieuzasadnione, która w sprawie zaistniała, co kwestionowane nie jest), nie była analizowana przez organy obu instancji, ponieważ nie została przez skarżącego powołana we wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych z [...] kwietnia 2015 r., zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, ani też w skardze. Wobec tego nie można przyjąć, jak chce tego wnoszący skargę kasacyjną, że Dyrektor Izby Skarbowej w Białymstoku powinien rozstrzygnąć sprawę poza granicami wniosku, badając z urzędu przesłankę umorzenia wymienioną w art. 64e § 3 u.p.e.a., przez stronę nigdy niepowołaną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64e § 1 u.p.e.a., wszczynanym na wniosek strony, organ jest związany wnioskiem, co oznacza, iż nie może oceniać z urzędu przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych w rozumieniu art. 64e § 2 pkt 1-3 i § 3 u.p.e.a., niewymienionych we wniosku. Z tych powodów zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd art. 64e § 3 u.p.e.a. (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał również dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (zawarte w pkt 1 lit. a i c petitum skargi kasacyjnej) naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię i art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tych zarzutów podnieść należy, że skarżący nie wykazał, aby za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawiał w tej sprawie ważny interes publiczny, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo oraz wystarczająco szczegółowo uzasadnił. Tym samym, niewątpliwie, nie doszło do naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. wyjaśnienia wymaga, że skarżący nie powoływał tego przepisu w kontekście przesłanki wymienionej w art. 64e § 3 u.p.e.a., a skoro tak, to nie zakwestionował skutecznie stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zawiązku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Koszty postępowania zasądzone na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku obejmują wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (240 zł).