II OSK 1006/16

Dnia 15 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 758/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia dojazdu pożarowego do budynku oddala skargę kasacyjną, Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu nakazał Spółce z o. o. [...] we W. zapewnić dojazd pożarowy do budynku zlokalizowanego w oficynie pod adresem ul. [...] we W. w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu na podstawie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] zapewnić dojazd pożarowy do budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W. w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Jako podstawę prawną decyzji organ podał § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Jak wskazał organ przeprowadzone w dniu 26 czerwca 2015 r. czynności kontrolno – rozpoznawcze w ww. budynku wykazały, że należy zapewnić do niego dojazd pożarowy o parametrach, jak w rozporządzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał na § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz ustalenie, że budynek zlokalizowany jest w oficynie, a do wnętrza podwórza, w którym znajduje się budynek prowadzi przejazd o wymiarach 2,419 m i wysokości 3,15 m, co nie pozwala na przejazd samochodów pożarniczych. Dodatkowo ustalono, że do wnętrza podwórza prowadzi również wjazd przez bramę od pl. [...] o szerokości 4,6 m i wysokości 4,3 m – co jest zgodne z § 14 ww. rozporządzenia, ale przejazd ten zamknięto bramą. Dodatkowo, we wnętrzu blokowym przy bramie rosną drzewa, które ograniczają możliwość działań ratowniczych z zastosowaniem drabin mechanicznych i podnośników. Większą część podwórza pokryto płytami betonowymi, jednak teren wokół drzew jak również pas o szerokości około 2 m biegnący wzdłuż budynku nie są utwardzone. Brak jest możliwości przejazdu przez podwórze bez zawracania oraz brak jest utwardzonego placu o wymiarach 20 x 20 m przed budynkiem, co stanowi naruszenie § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 9 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie także do budynków istniejących w dacie jego wejścia w życie, zaś strona ma prawo w szczególnie uzasadnionych przypadkach do wystąpienia o dopuszczenie zastosowania rozwiązań zamiennych. W ocenie organu obowiązek nałożony przez organ I instancji został precyzyjnie sformułowany. Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], zarzucając jej naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a nadto wskazała na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga podlega uwzględnieniu. Wskazując na materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, tj. § 12 i § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2015 r. stwierdzono, że "do wnętrza podwórza adresów [...] prowadzi dojazd przez budynek [...] o wymiarach szerokość 2,419 m, wysokość 3,15. Wymiary przejazdu nie pozwalają na przejazd samochodów gaśniczych. Zmierzony obwód bud. o nr [...] stanowiących jeden kompleks wynosi 172 m. ponadto na wnętrze podwórzowe prowadzi wjazd przez budynek od placu [...]. Wymiary przejazdu: szer. 4,6 m, wys. 4,3 m. przejazd został zamknięty bramą przez Miejską Spółdzielnią Mieszkaniową [...]. Część podwórza należy do ww. spółdzielni oraz do Gminy Wrocław. Wymiary przejazdu po otworzeniu bramy od 3,3 m. w części górnej do 3,15 m. w dolnej". Nadto w tychże aktach znajduje się korespondencja pomiędzy zarządcą zobowiązanej, a Miejską Spółdzielnię Mieszkaniową, z której wynika, że jeszcze w 2011 r. informowano mieszkańców nieruchomości przy ul. [...], że w sytuacjach zagrożenia przejazd przez bramę będzie możliwy, gdyż będzie ona obsługiwana przez portiera. Strona skarżąca poinformowała o tym fakcie organ I instancji pismem z dnia 22 maja 2014 r. Nadto zarządca Wspólnoty przedłożył organowi kopię mapy zasadniczej terenu z zaznaczoną (jej zdaniem) trasą dojazdu pożarowego, biegnącego od placu [...] do wskazanego na mapie budynku mieszkalnego poprzez działki geodezyjne o numerach [...]. Te okoliczności zostały w całości pominięte przez organy obu instancji, co powoduje, że nie został ustalony stan faktyczny (art. 7 K.p.a.). Nadto zdaniem Sądu organ nie może wydać decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a wydana decyzja jest niewykonalna z przyczyn pozaprawnych, o charakterze nieusuwalnym. Jak podnosił strona skarżąca, nie ma ona możliwości wykonania nałożonego obowiązku i doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, o parametrach wskazanych w decyzji. Ten aspekt sprawy nie został w toku postępowania też należycie wyjaśniony, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy decyzja nakładająca na stronę obowiązek doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej jest wykonalna. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu, że niezasadny jest zarzut niewykonalności decyzji, gdyż organ przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Porównanie przepisów § 13 ust. 4 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych pozwala stwierdzić, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu zastosowanie rozwiązań zamiennych możliwe jest wyłącznie na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W ramach upoważnienia z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) mieści się bowiem możliwość udzielania przez organy zgody na odstępstwa od przepisów rozporządzenia, nie można jednak uznać, że przepis ten daje ministrowi możliwość przyznania organowi zgody na wydawanie decyzji nakładających obowiązek, który nie jest możliwy do wykonania, a następnie oczekiwania na inicjatywę strony, by wystąpiła z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych. Organ może nałożyć obowiązek dostosowania budynku do wymogów zawartych w ww. rozporządzeniu tylko, gdy z ustaleń faktycznych będzie wynikało, że wykonanie tego obowiązku będzie możliwe i tylko w takim przypadku właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z § 13 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli natomiast z uwagi na usytuowanie budynku i zabudowę działki nie jest możliwe dostosowanie budynku do wymogów wskazanych w rozporządzeniu, to nakładanie takiego obowiązku będzie niedopuszczalne. Organ powinien wówczas samodzielnie wskazać, jakie rozwiązanie możliwe do wykonania należy zastosować, a strona korzystając z uprawnienia z § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia może wystąpić z wnioskiem o zastosowanie rozwiązania alternatywnego. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do ustalenia możliwości dostosowania drogi pożarowej do budynku położonego w oficynie do wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. poprzez doprowadzenie do niego utwardzonej drogi przeciwpożarowej o parametrach wynikających z tego rozporządzenia. Jeśli możliwość taka nie istnieje, organ powinien w wydanej decyzji wskazać inne możliwe do zastosowania rozwiązanie. W tym kontekście Sąd dodał, że istnieją możliwości urządzenia drogi np. na sąsiednim gruncie. Organ nie rozważył też, czy dokumenty złożone przez stronę nie stanowią wniosku, złożonego w trybie § 13 ust. 4 rozporządzenia. Z przedsatwionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie "art. 145 § 1 pkt " ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie rozważenie, jaki sposób ochrony przeciwpożarowej będzie dla kontrolowanego budynku najefektywniejszy z uwzględnieniem istnienia rzeczywistych możliwości realizacji tej ochrony w terenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Straży Pożarnej zakończonym wydaniem decyzji Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie nakazu zapewnienia dojazdu pożarowego do budynku doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem w ocenie skarżącego nie doszło do naruszenia tych przepisów, a nawet gdyby przyjąć, że do takiego naruszenia doszło, to nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w sprawie bezspornym jest, iż nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku i doprowadzenia drogi pożarowej do stanu określonego w § 12 rozporządzenia. Tym samym zarzut nieustalenia, czy decyzja nakładająca na stronę obowiązek doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej jest wykonalna jest zupełnie bezpodstawny. Organy ustaliły tę okoliczność i jest ona niesporna. W ocenie organu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było jedynym możliwym, jakie mogło zapaść w stanie faktycznym sprawy. Nie jest natomiast zadaniem organu badanie, czy istnieje możliwość zapewnienia drogi pożarowej o parametrach określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Oceniając w przedstawionych granicach rozpoznawany środek odwoławczy, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, które nie zostały przez organ ocenione, przez co nie można było uznać, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Nie można przy tym uznać, jak stwierdza się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że uchybienie ww. przepisom nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dotyczyły one możliwości realizacji i określenia przebiegu dojazdu przeciwpożarowego do przedmiotowego budynku, a więc podstawowej okoliczności wymagającej zbadania w niniejszej sprawie. Słusznie również zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na sygnalizowaną przez skarżącą w 2011 r. możliwość przejazdu przez bramę, gdyż okoliczność ta winna zostać zbadana w toku postępowania administracyjnego. Z tego też względu kategoryczne stwierdzenia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o niemożności doprowadzenia w sprawie drogi pożarowej do stanu zgodnego z prawem, na obecnym etapie postępowania są co najmniej spóźnione. Po drugie stwierdzenie takie musi budzić wątpliwości co najmniej w aspekcie racjonalności działań organu, który mając świadomość niemożności doprowadzenia drogi do stanu zgodnego z prawem nakłada taki obowiązek (literalnie) na adresata decyzji. W tym świetle słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że nie rozważanie kwestii wykonalności decyzji tak faktycznej poprzez ocenę, czy w ogóle możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem drogi pożarowej, jak również niewykonalności prawej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a. z uwagi na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. I choć organ odwoławczy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionował wskazanie Sądu pierwszej instancji, że to jego obowiązkiem jest rozważenie możliwości dostosowania drogi pożarowej do budynku położonego w oficynie do wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., to jednak brak powiązania tego twierdzenia z konkretnym zarzutem nawiązującym do norm prawa materialnego uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.