IV SA/Wa 2633/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 3187 (trzy tysiące sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – powoływany dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu odwołania S. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość przeznaczoną pod budowę chodnika w mieście [...], uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 74.833,00 zł. Uzasadniając powyższą decyzję organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0731 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę chodnika w m. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 48.624,00 zł na rzecz S. O. za prawo własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przejętej z mocy prawa na rzecz Województwa [...] oraz zobowiązaniu Województwa do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że ustalając odszkodowanie nie uwzględnił wartości składnika budowlanego w postaci drogi znajdującej się na tej nieruchomości, ponieważ została ona wybudowana ze środków Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], a wszelkie nakłady na jej utrzymanie pokrywane były ze środków [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Od decyzji powyższej odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł S. O. nie zgadzając się na zmniejszenie wartości nieruchomości o składnik budowlany w postaci drogi asfaltowej znajdującej się na przejętej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej organ) powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) wyjaśnił, że odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W sprawie niniejszej podstawę dla ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] września 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. C. Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości [...]. Jej najbliższe sąsiedztwo stanowią tereny z pojedynczą zabudową mieszkaniową, a w bezpośrednim otoczeniu znajduje się droga nr [...]. Biegła ustaliła, że na nieruchomości znajdują się składniki budowlane w postaci drogi o nawierzchni asfaltobetonowej bez krawężników oraz 2 uliczne latarnie, a ponadto nasadzenia roślinne tj. 21 sztuk tui w wieku od 3 do 5 lat. Badając przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości biegła ustaliła, że w dacie wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla terenu, na którym usytuowana jest wyceniana działka, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym przeznaczenie działki określono na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Zgodnie z ww. studium działka nr [...] oznaczona jest jako droga. Ponieważ wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod drogę, biegła do analizy przyjęła transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod komunikację. Badaniami objęto 13 transakcji zawartych w powiatach województwa [...], w okresie od stycznia 2012 r. do sierpnia 2014 r. Ostatecznie wartość gruntu oszacowano na kwotę 39.708,00 zł. Wartość naniesień budowlanych określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych. Droga o nawierzchni z asfaltobetonu została oszacowana na kwotę 26.209,00 zł natomiast 2 uliczne latarnie zostały oszacowane na kwotę 7.995,00 zł. Łączna wartość naniesień budowlanych została oszacowana na kwotę 34.204,00 zł. Natomiast wartość nasadzeń roślinnych określono metodą kosztów odtworzenia i wartości utraconych korzyści na kwotę 921,00 zł. Łącznie wartość nieruchomości została określona na kwotę 74.833,00 zł. Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ stwierdził, że spełnia on wymogi formalne, o których mowa w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Zdaniem organu zawiera on elementy wymagane przepisami prawa. Według organu autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny a przy tym opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Prawidłowo w jego ocenie, objęto analizą transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi oraz prawidłowo dokonano oszacowania wartości odtworzeniowej części składowych znajdujących się na gruncie. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmniejszenia wartości nieruchomości o składnik budowlany w postaci drogi asfaltowej znajdującej się na przejętej nieruchomości, organ uznał, iż jest on całkowicie uzasadniony. Wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 13 listopada 2014 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się z prośbą o nieuwzględnienie w kwocie odszkodowania za działkę nr [...] składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników tj. kwoty 26.209,00 zł wskazując, że została ona wybudowana w latach 1976-1977 jako korekta przejścia ówczesnej drogi krajowej nr [...] przez m. [...], ze środków Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], której następcą prawnym jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], a wszelkie nakłady na jej utrzymanie i remonty pokrywane były z jego środków. Badając zgromadzony materiał dowodowy Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, przejęta przez Województwo [...], w całości była własnością S. O. Taki stan bezpośrednio wynika z wypisu z ewidencji gruntów i budynków, z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości oraz z decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powołując się na art. 128 ust. 1 art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015r, poz. 1774) organ stwierdził, że przy ustalaniu odszkodowania organ prowadzący postępowanie zobligowany jest uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a więc są trwale z gruntem związanie i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Wskazał przy tym, że zaniechania zarządcy drogi w kwestii regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Ponadto Zarząd Dróg Wojewódzkich nie wykazał aby w chwili obecnej zostało wszczęte postępowanie mające na celu uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, toczące się w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu Województwo [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze województwo zarzuciło organowi naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wniosło o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "ppsa" dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Dokonana zgodnie z przedstawionymi powyżej kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zgodnie z tym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bowiem bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z naruszeniem określonych w art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa a ponadto z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona, podnoszona przez skarżące Województwo [...] zarówno w trakcie postępowania administracyjnego jak i w skardze do Sądu, kwestia znajdującej się na przejętej działce nr [...] drogi o nawierzchni asfaltobetobu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] droga ta została wybudowana w latach 1976 -1977, jako korekta ówczesnej drogi krajowej [...], ze środków Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], której następcą prawnym jest ZZDW w [...]. Z pisma tego wynika również, że od dnia 1 stycznia 1999 r. droga ta przeszła we władanie ZZDW w [...] i wszelkie nakłady na jej utrzymanie i remonty pokrywane były z jego środków a przy tym jej dotychczasowy właściciel pisemnie wnosił o uregulowanie stanu prawnego ww. drogi. Jakkolwiek w ocenie Sądu słusznie podniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji, przy ustalaniu odszkodowania organ zobowiązany jest uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności, niemniej jednak znajdująca się na przedmiotowej działce nawierzchnia asfaltobetonowa stanowi szczególny rodzaj naniesienia stanowiącego drogę. W sytuacji zaś, w której na przejętej nieruchomości znajdują się tego rodzaju naniesienia, co do których istnieją uzasadnione podejrzenia, że pozostają one w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej to przed ustaleniem odszkodowania organ winien podjąć przynajmniej podstawowe kroki wyjaśniające celem ustalenia w sposób pewny nie tylko przez kogo naniesienia te zostały wybudowane ale nade wszystko czyją własność stanowi grunt pod drogą asfaltową wybudowaną przed 1 stycznia 1999r. Ponadto wskazania wymaga, że z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. wynika, iż realizacja inwestycji drogowej, obejmująca działkę nr [...], polegała na "Budowie chodnika w m. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gmina [...]". Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazuje zaś, że działka ta oznaczona była w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] (zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.) symbolami graficznymi jako droga. Okoliczność ta została również wskazana w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Istnieje zatem wątpliwość czy nieruchomość, której dotyczyło postępowanie odszkodowawcze w ogóle pozostawała własnością osoby fizycznej w dniu wydawania decyzji zrid. Nie można bowiem wykluczyć, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie znajdowała regulacja zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872). Pośrednio wskazywać może na to znajdujące się w aktach pismo Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. adresowane do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], w którym zwrócono się z prośbą o uregulowanie stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę nr [...] w m. [...]. W piśmie tym wskazywano również, że sam właściciel nieruchomości zwracał się w tym zakresie do Zarządu z taką prośbą. W sprawie zachodzi zatem nietypowa sytuacja, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła rozbudowy drogi już istniejącej, a sporna nieruchomość położona jest w pasie drogowym istniejącym przed wydaniem tej decyzji. Istnieje zatem wątpliwość czy w sytuacji gdy decyzja zrid obejmowała działkę, na której już była usytuowana droga, to czy postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było prowadzone zasadnie co do całości ww. areału. Nie budzi wątpliwości, że organ orzekający w trybie odszkodowania za odjęcie prawa własności, będąc co do zasady związanym ostateczną decyzją "wywłaszczeniową" nie ma kompetencji do ingerowania w jej rozstrzygnięcia. Organ nie może jednak pominąć oczywistej w świetle akt sprawy okoliczności, że decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2014r. dotyczyła "budowy chodnika wzdłuż drogi nr [...]" a nie wywłaszczenia istniejącej już przed 1 stycznia 1999r. asfaltowej drogi publicznej. Ustalenie odszkodowania za ww. drogę z powołaniem się na budowę chodnika wzdłuż drogi musiałoby zostać poprzedzone nie budzącym wątpliwości ustaleniem, że chodnik został wybudowany w miejsce dotychczas istniejącej drogi asfaltowej. Procesowe skomplikowanie sprawy sprowadza się do związania organu orzekającego o odszkodowaniu decyzją z dnia [...] maja 2014r. i w tym zakresie organ nie ma kompetencji do wystąpienia w trybie art. 113 § 2 kpa do organu, który wydał tę decyzję o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do jej treści gdyż ustawodawca kompetencję w tym zakresie ustanowił dla organu egzekucyjnego lub strony. Niemniej jednak każdy organ orzekający w sprawie administracyjnej, w tym w szczególności w kwestii dotyczącej ustalenia odszkodowania ze środków publicznych za odjęcie prawa własności, winien z urzędu zadbać o wyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy a podstawę prawną do jego działania stanowi art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem, "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Organ winien zatem z urzędu podjąć kroki celem wyjaśnienia czy w sprawie rzeczywiście przedmiotem jego orzekania winien być grunt zajęty z świetle decyzji zrid z [...] maja 2014r. pod budowę chodnika czy też grunt zajęty w istocie pod drogę publiczną, a ponadto grunt objęty działaniem ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym zakresie organ musi uwzględnić przede wszystkim, że art. 7 kpa nakazuje mu działanie nie tylko w interesie prywatnym ale także, z takim samym naciskiem, w interesie społecznym a przy tym działanie to ma być działaniem podjętym z inicjatywy samego organu, gdy zainteresowana strona (tu województwo [...]) nie występuje z inicjatywą wzruszenia decyzji zrid bądź wyjaśnienia jej treści. Wobec powyższego uznać należało, że rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...], organ nie dokonał dokładnej analizy sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, a w konsekwencji nie ustalił stanu faktycznego w sposób umożliwiający podjęcie na gruncie norm prawa materialnego rozstrzygnięcia sprawy, czym istotnie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Dostrzegając tak oczywiste sprzeczności w materiale dowodowym, nawet przy zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, przed wydaniem rozstrzygnięcia o odszkodowaniu organ winien podjąć podstawowe kroki wyjaśniające zaistniałą sytuację a dopiero wówczas gdy faktycznie decyzja zrid z [...] maja 2014r. zostanie potwierdzona w pełnym zakresie jako nie budząca wątpliwości i nie naruszająca rażąco prawa – winien przystąpić do ustalenia odszkodowania, z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Istotne jest także, że skarga nie dotyczy kwestii powierzchni przejętego pod budowę chodnika areału gruntu a jedynie kwestii odpłatności za naniesienie na ww nieruchomość w postaci asfaltu. Tymczasem w ocenie Sądu problem sprowadza się także do rzeczywistej powierzchni nieruchomości objętej z założenia decyzją zrid a nie jedynie do istniejących na niej naniesień. Okoliczności te winny być przedmiotem ustaleń organu odszkodowawczego, choć co do zasady nie leży to w jego kompetencji. Specyficzny stan faktyczny sprawy i dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych obliguje jednak organ do podjęcia kroków zmierzających do ustalenia (w pierwszej kolejności) rzeczywistej treści decyzji z [...] maja 2014r. Tego rodzaju działanie organu ma oparcie także w art. 8 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 orzekł jak w sentencji.