II OSK 1095/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rada Miejska w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 939/15 w sprawie ze skargi M. M. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 939/15 w sprawie ze skargi M. M. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta [...]: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 ust. 1 pkt 3, 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie pkt 1 niniejszego wyroku do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: W dniu Rady [...] 2006 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kontrolując zaskarżoną uchwałę wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że wywiedziona skarga przez M. M. i A. M. jest formalnie dopuszczalna i została wniesiona z zachowaniem terminu. Wniesienie skargi w sprawie zostało bowiem poprzedzone skierowaniem przez skarżących do organu administracji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskuteczne. W sprawie skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali do organu w dniu 7 sierpnia 2015 roku, zatem sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi ekspirował z dniem 6 października 2015 roku. Tymczasem skarga została wniesiona, za pośrednictwem organu, w dniu 30 września 2015 roku. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący otrzymali w dniu 7 października 2015 roku, zatem po upływie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu I instancji dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, uzupełnionych w dniu 26 stycznia 2016 roku, potwierdzają zachowanie wszelkich wymagań formalnych w ramach procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż procedura planistyczna w sprawie rozpoczęła się od podjęcia w dniu 27 lutego 2004 roku przez Radę Miejską w [...]– na mocy art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta [...]. Następnie Burmistrz Miasta [...]– na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dokonał ogłoszenia w prasie miejscowej (Ekspres 43bis oraz w ł. dodatku G. W.) oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając jednocześnie formę (pisemną z podaniem wskazanych danych), miejsce (w Kancelarii Urzędu Miejskiego) i termin składania wniosków do planu, który to termin nie powinien być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W sprawie obwieszczenie umieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniu [...] marca 2004 roku, a ogłoszenia zostały dokonane w dniu [...] i [...] marca 2004 roku, tymczasem termin składania wniosków wyznaczono do dnia [...] kwietnia 2004 roku. W dalszej kolejności – na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Burmistrz Miasta dokonał zawiadomienia (pisma z dnia 27 lutego 2004 roku oraz 16 lutego 2005 roku) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, po czym – po otrzymaniu odpowiedzi od tych organów, stosownie do art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrzył wnioski złożone przez zainteresowanych na mocy art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz uwzględniwszy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Burmistrz – zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskał opinię o projekcie planu gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej (opinia pozytywna z dnia 9 października 2005 roku) oraz wójta gminy, graniczącej z obszarem objętym planem, czyli Wójta Gminy L. (opinia pozytywna z dnia 27 grudnia 2005 roku). Na dalszym etapie – pismami z dnia 30 września 2005 roku – Burmistrz czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał uzgodnienia projektu planu z właściwymi organami, co potwierdzają doręczone w dniu 26 stycznia 2016 roku pisma tych organów i załączony do akt administracyjnych stosowny wykaz. Po realizacji kolejnego etapu, czyli po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Burmistrz – zgodnie z treścią art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dokonał ogłoszenia (z dnia 23 lutego 2006 roku) i obwieszczenia (z dnia 21 lutego 2006 roku) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, po czym dokonał publicznego wyłożenia do wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i zorganizował w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (protokół z dyskusji publicznej, która odbyła się w dniu 23 marca 2006 roku). We wspomnianych ogłoszeniach i obwieszczeniu organ dokonał powiadomienia o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, o terminie zaplanowanej dyskusji publicznej oraz o terminie, w którym zainteresowani mogli wnosić uwagi do projektu planu (art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Czynność rozpatrzenia uwag, o której mowa w art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdza wykaz, z którego wynika, że nikt nie wniósł uwag do projektu planu miejscowego. Wobec braku uwag, Burmistrz zwolniony był z konieczności podjęcia czynności wskazanych w art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag zainteresowanych, a następnie do ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. W tej sytuacji, Burmistrz przedstawił radzie gminy projekt planu miejscowego zgodnie z treścią art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (protokół z dnia 31 maja 2006 roku). Następnie Rada Miejska w [...] w dniu [...] 2006 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zgodności rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta [...]. Opisany tok czynności w procedurze planistycznej, zdaniem Sądu I instancji potwierdza dopełnienie wszystkich wymagań formalnych uprawniających Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] zaliczonej mocą zaskarżonej uchwały do symbolu 5MN/ML. Dla wspomnianego symbolu plan przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacji tam gdzie ona jest, a na pozostałym terenie tylko bezodpływowy szczelny zbiornik. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zacytowany przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. W ocenie Sądu I instancji przepis § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały zakazujący w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego w całym obszarze planu wprowadzania nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów i zbiorników ściekowych, jako sprzeczny z prawem jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu I instancji w studium – pkt IV.6.1. tiret trzeci napisano, że na terenie o ekstensywnej urbanizacji, do czasu ewentualnej realizacji sieci kanalizacyjnej, dopuszcza się szambo bezodpływowe bądź indywidualne czy grupowe oczyszczalnie ścieków. W planie miejscowym zaplanowano tylko – w razie braku sieci kanalizacji – szczelny bezodpływowy zbiornik. Zacytowany przepis studium wprowadzając dwie możliwości posługuje się spójnikiem "bądź", który to odnosi się do wyboru dwóch równorzędnych możliwości. Niewątpliwie plan miejscowy musi być zgodny ze studium, ale nieidentyczny z tymże studium. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych zdaniem Sądu I instancji wskazuje, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zatem jako taki jest ogólniejszy od planu miejscowego. Wymagana zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, gdyż nie wszystkie ustalenia studium mogą być przeniesione do planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O szczegółowości zaś zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej i uwzględniając treść studium (a przede wszystkim posłużenie się spójnikiem "bądź" w zakresie określenia sposobu odprowadzenia ścieków sanitarnych), Sąd I instancji uznał za zgodne ze studium zawarcie w planie miejscowym jednej z dwóch równorzędnych alternatyw określonych w studium. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w stanie prawnym obowiązującym w dacie procedowania przez radę miejską – właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści zacytowanego przepisu zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynika, iż w pierwszej kolejności przewiduje on obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji, a po drugie – gdy tejże sieci nie ma lub jest ona ekonomicznie nieuzasadniona – dopuszcza wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Tymczasem plan miejscowy przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacji, a gdy jej nie ma na wskazanym terenie, dopuszcza wyposażenie nieruchomości tylko w bezodpływowy zbiornik. Wynika z tego, że plan miejscowy jest bardziej rygorystyczny niż ustawa, czyli akt prawny wyższego rzędu. Za sprzeczne z przepisem prawa wobec tego Sąd I instancji uznał dopuszczenie w planie miejscowym wyposażenia nieruchomości – wobec braku sieci kanalizacji – tylko w bezodpływowy zbiornik, podczas gdy przepis ustawy o czystości dopuszcza równorzędnie dwie formy – zbiornik bezodpływowy i przydomową oczyszczalnię ścieków. Z opisanych powodów Sąd I instancji uznał, że wprowadzony przepisem § 8 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego zakaz wprowadzania nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów i zbiorników ściekowych, jako sprzeczny z treścią przepisu prawa jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie wykazał, aby budowa sieci kanalizacyjnej była technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Zdaniem Sądu I instancji w art. 52 Prawa wodnego mowa jest o dwóch rodzajach stref ochronnych – bezpośredniej (grunt gdzie jest ujęcie wody) i pośredniej (grunt sąsiedni). W strefie ochrony pośredniej – zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego – można wprowadzić m.in. zakaz lub ograniczenie wykonywania robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tylko, że ustanowienie strefy ochronnej następuje w trybie określonym w art. 58 Prawa wodnego, czyli w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52 – 57 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji z akt administracyjnych nie wynika by takowa strefa została w ww. trybie ustanowiona. Skoro nie ma ustanowionej w formalny sposób strefy, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że nie można uzasadniać rozwiązania przyjętego w planie miejscowym ograniczeniami wynikającymi z przepisów Prawa wodnego związanymi z ustanowieniem takowej strefy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w określonej części. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie w punkcie drugim wyroku, iż zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miejska w [...] wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity - Dz.U. z 2005 roku, Nr 236, poz. 800 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 29 czerwca 2006 roku, przez ich błędne zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, iż przewidziany w § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] z dnia [...] 2006 roku Rady Miejskiej w [...] zakaz wprowadzania nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów i zbiorników ściekowych stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyznacza maksymalnych granic władztwa planistycznego gminy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie władztwo to wyznaczają przepisy Konstytucji RP oraz odpowiednich ustaw dotyczących kształtowania ładu przestrzennego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa jedynie obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości na terenie ich posesji oraz terenów przyległych. Obowiązek ten zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma żadnego związku z planowaniem przestrzennym. Jednym z takich obowiązków jest właściwe zagospodarowanie ścieków. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że jako Rada Miejska ma możliwość ograniczenia prawa uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego i zaplanować inny sposób zagospodarowania nieruchomości i żaden organ nie jest uprawniony do nałożenia sankcji karnej za wykroczenie polegające za niewykonanie obowiązku przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej wobec wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków, tylko dlatego że jest to niezgodne z planem miejscowym. Rada Miejska w [...] uwzględniając istniejące na terenie sąsiadującym ujęcie wody pitnej oraz rodzaj gleb na tym terenie uznała, że zdrowie i życie ludzkie jest wartością wyższą niż ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie braku prawa do wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków i w tym celu ograniczyła na przedmiotowym terenie możliwość jej zagospodarowania w zakresie wykonania obowiązku wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na tych podstawach skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. i A. M. wskazali, że postanowienia planu miejscowego, ingerujące w prawo własności nieruchomości nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały. Do zasad sporządzenia planu miejscowego należy zasada zgodności z przepisami odrębnymi. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, która wiąże organy władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. To działanie na podstawie i w granicach prawa obowiązuje również w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Tak stanowi expressis verbis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej “Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Akt prawa miejscowego nie może być wydany z naruszeniem przepisów wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię ustawową, jak i być sprzeczne z regulacją ustawową. Konsekwentnie w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Naruszenie tej zasady sporządzenia planu daje, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności. Przyznanie samorządowi gminnemu władztwa planistycznego wyznaczone jest przepisami odrębnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.