I OSK 1308/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1040/15 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup obuwia zimowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 1040/15 oddalił skargę P. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (dalej: decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r.) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup obuwia zimowego. Wyrok ów zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Skarżąca w dniu 1 grudnia 2014 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów w Warszawie o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego przeznaczonego na pokrycie w całości kosztów zakupu obuwia zimowego w wysokości 350,00 zł w grudniu 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. orzekł o odmowie przyznania powyższego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że ostatni przeprowadzony wywiad środowiskowy u skarżącej miał miejsce w dniu 30 maja 2014 r. Dnia 8 grudnia 2014 r. skarżąca odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w dniu 10 grudnia 2014 r. wystąpiono do niej o wskazanie terminu, w którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu. Skarżąca nie odpowiedziała na pismo, w dniu 5 stycznia 2014 r. ponownie zwrócono się do niej o wskazanie terminu. W dniu 21 stycznia 2015 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo, w którym skarżąca wyznaczyła termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 26 stycznia 2015 r. Podczas jego przeprowadzania była nieobecna. Organ I instancji wskazał na brak współdziałania skarżącej przez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wyjaśnił przy tym, że wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą ubiegającą się o pomoc, a nie z jej pełnomocnikiem. Od decyzji organu I instancji skarżąca złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015 r. i wyjaśnił, że możliwość korzystania z pomocy społecznej uzależniona jest od spełnienia przez osobę o tę pomoc wnioskującą określonych w ustawie przesłanek. Jedną z podstawowych przesłanek warunkujących możliwość korzystania z tej pomocy jest współdziałanie tej osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji z organem pomocowym. Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. wywiodła skarżąca wnosząc o jej uchylenie, wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z pracy organów pomocy społecznej oraz ich pracowników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd I instancji przywołując treść art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. – zwanej dalej: "u.p.s.") wskazał, że skarżąca domagając się od organów pomocowych rozpoznania jej wniosku, nie współpracowała z organem uniemożliwiając przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt wynika, że w dniu 8 grudnia 2014 r. skarżąca odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w dniu 26 stycznia 2015 r., który to dzień sama wskazała, była nieobecna co też uniemożliwiało jego przeprowadzenie. Zasadnie zatem zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie zastosowały art. 107 ust. 4a u.p.s. uznając brak współdziałania skarżącej za podstawę odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. P. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniosła zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organy administracji przy orzekaniu w sprawie nie wzięły pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez WSA w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s. jest niezasadny. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Niewątpliwie, w przypadku zgłoszenia wniosku o zasiłek celowy, konieczne jest ustalenie sytuacji życiowej osoby, która się o to świadczenie ubiega. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z art. 107 ust. 1 u.p.s. wynika, że przeprowadzenie tego wywiadu ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Oznacza to, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji wymaga współdziałania osoby z organem pomocowym. W świetle art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W myśl art. 107 ust. 5 u.p.s., pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Stosownie zaś do treści art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że ostatni wywiad środowiskowy ze skarżącą był przeprowadzony w dniu 30 maja 2014 r. Złożenie przez nią w dniu 1 grudnia 2014 r. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie w całości kosztów zakupu obuwia zimowego w wysokości 350,00 zł obligowało organ pomocy społecznej do zaktualizowania wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 grudnia 2014 r. skarżąca odmówiła jego przeprowadzenia. W dniu 10 grudnia 2014 r. zwrócono się do strony o wskazanie terminu, w którym byłoby możliwe przeprowadzenie wywiadu. Z uwagi na brak odpowiedzi, organ po raz kolejny w dniu 5 stycznia 2015 r., wystąpił do skarżącej o wskazanie następnego terminu. W dniu 21 stycznia 2015 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżącej, w którym wskazano, iż wywiad środowiskowy może być przeprowadzony w dniu 26 stycznia 2015 r. W tymże dniu pracownicy Ośrodka udali się do miejsca zamieszkania skarżącej. Podczas wizyty rozmowa była możliwa jedynie z pełnomocnikiem skarżącej – jej matką J. P. Skarżąca była obecna w mieszkaniu, jednakże nie uczestniczyła w rozmowie, a po pewnym czasie je opuściła. W konsekwencji pracownicy przeprowadzili wywiad środowiskowy nie ze skarżącą, ale z jej pełnomocnikiem. Wobec powyższych okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo zaaprobował stwierdzenie organu, że zachowanie skarżącej stanowiło brak współdziałania z organem w ustaleniu jej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającym wydanie m.in. na podstawie art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego zasiłku celowego wobec zaistnienia przesłanek określonych art. 107 ust. 4a u.p.s. Podkreślić należy, że ze względu na charakter i cel wywiadu środowiskowego oraz jego zakres przedmiotowy nie można go było przeprowadzić z pominięciem skarżącej, za pośrednictwem pełnomocnika, chociaż była ona członkiem jej rodziny – matką. W konsekwencji niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwiła organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego. Wskazać trzeba, iż ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od skarżącej czynnego udziału, postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się bowiem w jej interesie. Nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, musi się ona zatem liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 11 ust. 2 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji. Zasadnie uznał, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i trafnie przyjęły, że skarżąca odmówiła współdziałania z pracownikami socjalnymi oraz że wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z pominięciem rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowiącego warunek wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.), nie było możliwe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.