II SA/Kr 1458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – M.B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 kwietnia 2015 r., Nr [...] 1. nakazującej M.B. - współwłaścicielce działki nr [...] obr. [...] oraz Ł.B. , K.B. , M.N. -jako spadkobiercom po zmarłym W.B. wykonanie na terenie działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. P. położonej w K. przy ul. [...] - na własny koszt - czynności zabezpieczających przed dalszą propagacją osuwiska w kierunku ulicy [...] oraz działek sąsiadujących, poprzez realizację systemu drenażu zbierającego i odprowadzającego wody opadowe, roztopowe oraz istniejące wysięki, poza teren osuwiska; uzyskanie wymaganych prawem, stosownych uzgodnień i pozwoleń na wykonanie ww. drenażu oraz odprowadzenie wód z niego pochodzących do rzeki [...] 2. orzekającej, iż czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do dwóch lat od kiedy decyzja stanie się ostateczna; działając na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013.1232 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Starosta W. orzekł jak powyżej. W uzasadnieniu wskazano między innym, iż wskutek nawiezienia mas ziemnych (zmieszanych z gruzem) na działkę nr [...] doszło do niekorzystnej zmiany ukształtowania powierzchni terenu, gdyż nawiezienie ziemi miało wpływ na uaktywnienie się osuwiska. Działania te spowodowały zatem negatywne oddziaływanie na środowisko. Wobec powyższego wydano decyzję z dnia 20 marca 2013 r. znak: [...] nakazującą wykonanie na terenie działki nr [...] czynności zabezpieczających przed dalszą propagacją osuwiska. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca – M.B. . W odwołaniu przedstawiono następujące zarzuty: - naruszenie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że skarżąca podejmuje na terenie przedmiotowej działki działania, które można uznać za negatywnie oddziałujące na środowisko, podczas gdy powstanie i propagację osuwiska należy wiązać ze wzmożonymi opadami, które nastąpiły w 2010 roku oraz cechami charakterystycznymi budowy gruntu, tj. występowaniem piasków czwartorzędowych i trzeciorzędowych iłów, które z uwagi na swój stopień przepuszczalności wody doprowadziły do powstania osuwiska; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, tj. nieuwzględnienie dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji geotechniczej dla ustalenia warunków gruntowo - wodnych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. sporządzonej przez mgr M.N. gdzie wyraźnie stwierdza się, że osuwisko powstało z przyczyn niezależnych od skarżącej; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, tj. nieuwzględnienie dowodu z dokumentu w postaci karty dokumentacyjnej osuwiska sporządzonej w listopadzie 2010 roku przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy, gdzie wyraźnie stwierdzono, że na aktywność osuwiska wpływa m. in. niekorzystna geometria stoku, budowa geologiczna stoku, intensywne opady, a infiltrująca woda opadowa w koluwia, w maju 2010 roku spowodowała znaczne obniżenie parametrów wytrzymałościowych, a więc nie są to przyczyny zależne od skarżącej; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 marca 2013 r., w jaki sposób rzekome dokonywane przez skarżącą nadsypywanie działki doprowadziło do powstania osuwiska, kiedy skarżąca rzekomo dokonywała nadsypywania działki i na jakiej podstawie organ administracyjny ustalił takie okoliczności faktyczne, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno te okoliczności w szczegółowy sposób precyzować. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji nakazującej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto poinformowała, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. toczą się postępowania o następujących sygnaturach [...] , [...] ,[...] ,[...] i wniosła o dołączenie wyżej wskazanych postępowań do niniejszego i przeprowadzenie dowodów z dokumentów tam zgromadzonych, gdyż mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe postępowanie Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu z uwagi na interwencje mieszkańców ul. [...] w K. , którzy wskazywali na uaktywnienie się osuwiska na działce nr [...] obr. [...] położonej w K. przy ul. [...] , tj. działka nr [...] i na zagrożenia wynikające z nadsypania tej działki. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzje z dnia 20 marca 2013r., Nr: [...] nakazującą M.B. , Ł.B. , K.B. i M.N. - jako spadkobiercom po zmarłym W.B. czynności zabezpieczających przed dalszą propagacją osuwiska. Od w/w decyzji odwołanie złożyła M.B. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżona decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja [...] z dnia 12 sierpnia 2013 Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji przeprowadził w dniu 21 listopada 2013 r. rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami przedmiotowego terenu. Zebrany materiał, w tym: wyjaśnienia skarżącej, H.W. oraz informacja z [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, pozwoliły na dokonanie ustaleń, które wskazują, iż na teren działki nr [...] została przywieziona ziemia przed 2010 r., przez ojca skarżącej. Ustalono także, iż wskutek nawiezienia mas ziemnych na działkę nr [...] doszło do niekorzystnej zmiany ukształtowania powierzchni terenu, gdyż nawiezienie ziemi miało wpływ na uaktywnienie się osuwiska. Dodatkowo organ I instancji zwrócił uwagę, iż działka nr [...] położona jest na obszarze występowania zespołu osuwisk przy ul. [...] w K . Dla zespołu osuwisk powstałych przy ul [...] (w tym na działce nr [...] ), na zlecenie Gminy Miejskiej K. , w listopadzie 2010 r. została sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział[...] karta dokumentacyjna osuwiska oznaczonego numerem [...] W w/w karcie wskazano, iż znajdujące się na działce " osuwisko " c " (...) objęło znaczną część działki [...] . Osuwisko to rozpoczyna się wyraźną półkolistą skarpą główną o wysokości do 3 m, w obrębie której odsłaniają się nasypy antropogeniczne miąższości około 0,5 m, gliny lessopodobne miąższości około 1 m, poniżej występują piaski i iły mioceńskie. W skarpie głównej znajdują się wypływy wód gruntowych (wycieki). Wyraźne skarpy boczne znajdują się wzdłuż granic działki. Koluwia są silnie zawodnione. Na aktywność osuwiska mogą mieć wpływ nasypy antropogeniczne, dlatego nie jest wskazane wyrównywanie powierzchni działki nasypami. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić odwodnienie ", (...) osuwisko jest czynne i nie osiągnęło jeszcze stanu równowagi, a niekorzystna geometria stoku sprzyja dalszym przemieszczeniom gruntu. Można się ich spodziewać zwłaszcza po intensywnych opadach. (...) Infiltrująca woda opadowa koluwia, w maju 2010 roku spowodowała znaczne obniżenie parametrów wytrzymałościowych, dodatkowe obciążenie gruntu jego uplastycznienie i upłynnienie a co za tym idzie, przekroczona granica wytrzymałości na ścinanie powodując ruch osuwiska ". Autor przedmiotowej karty - dr hab. A.W., prof. nadzw. PIG-PIB - wskazał na przyczyny ruchu osuwiskowego naturalne: "infiltracja wód opadowych, budowa geologiczna (występowanie skał ilastych warstwowanych piaskami), erozja rzeczna" i sztuczne: "spływ wód opadowych wzdłuż ul. [...] sztuczne nasypy". Kolegium wskazało, iż organ I instancji podjął prawidłową decyzję, a wynika to z tego, iż postępowanie pierwszoinstancyjne wykazało, iż w przedmiotowej sprawie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko. Mianowicie, nawiezienie przez właścicieli na działkę nr [...] ziemi (w celu wyrównania z działką sąsiednią) spowodowało uaktywnienie się osuwiska i w konsekwencji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż przedmiotowe postępowanie wykazało, iż nawiezienie na działkę nr [...] ziemi spowodowało uaktywnienie się osuwiska, co zostało wskazane powyżej. Kolegium nadto podniosło, iż organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie, a działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zdaniem Kolegium nieuzasadniony jest zarzut strony odwołującej, iż organ I instancji nie uwzględnił dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji geotechniczej dla ustalenia warunków gruntowo - wodnych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. sporządzonej przez mgr M.N. . Mianowicie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zalecenia osuszania gruntu powyżej niszy osuwiskowej poprzez złożenie drenażu wzdłuż stoku zawarte zostały również w " Dokumentacji geotechnicznej dla ustalenia warunków gruntowo-wodnych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K ", której autorem jest mgr M.N. , a dokumentacja ta znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Kolegium nieuzasadniony jest również zarzut, iż organ I instancji nie uwzględnił dowodu z dokumentu w postaci karty dokumentacyjnej osuwiska sporządzonej w listopadzie 2010 roku przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy. Organ I instancji wskazał na zapisy zawarte w rzeczonej karcie, co Kolegium wyżej powołało. W jednym z zapisów tego dokumentu stwierdzono: "Na aktywność osuwiska mogą mieć wpływ nasypy antropogeniczne, dlatego nie jest wskazane wyrównywanie powierzchni działki nasypami." Kolegium wskazuje, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 363 ustawy o ochronie środowiska bada się czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, a w przedmiotowej sprawie takie negatywne oddziaływanie na środowisko miało miejsce. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, która zarzuciła naruszenie: art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że skarżąca podejmuje na terenie przedmiotowej działki działania, które można uznać za negatywnie oddziałujące na środowisko, podczas gdy powstanie i propagację osuwiska należy wiązać ze wzmożonymi opadami, które nastąpiły w 2010 roku oraz cechami charakterystycznymi budowy gruntu, tj. występowaniem piasków czwartorzędowych i trzeciorzędowych iłów, które z uwagi na swój stopień przepuszczalności wody doprowadziły do powstania osuwiska; art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nie wyciągnięcie spójnych i prawidłowych wniosków z uwzględnionego dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji geotechniczej dla ustalenia warunków gruntowo - wodnych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. sporządzonej przez mgr M.N. , i nie wzięcie pod uwagę konkluzji biegłego specjalisty, że w której biegły stwierdza, że osuwisko powstało z przyczyn niezależnych od skarżącej; art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nie wyciągnięcie spójnych i prawidłowych wniosków z uwzględnionego dowodu z dokumentu w postaci karty dokumentacyjnej osuwiska sporządzonej w listopadzie 2010 roku przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy, z której wynika, że na aktywność osuwiska wpływa m. in. niekorzystna geometria stoku, budowa geologiczna stoku, intensywne opady, a infiltrująca woda opadowa w koluwia, w maju 2010 roku spowodowała znaczne obniżenie parametrów wytrzymałościowych, a więc nie są to przyczyny zależne od skarżącej; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy organ ustala okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz potrzebne dowody a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tymczasem w ocenie skarżącej postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ budzi wiele zastrzeżeń, a przede wszystkim sprowadza się do błędnych konkluzji; art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na ustalenie, iż zachowanie skarżącej bądź też zachowanie jej ojca sprzed 10 lat wyczerpuje znamiona do zastosowania art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niespełnienie przesłanek określonych w tym przepisie powinno zatem stanowić podstawę do odmowy nakazania wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko a w konsekwencji postępowanie z powyżej wskazanego powodu jako bezprzedmiotowe winno zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w jaki sposób rzekome dokonywane przez skarżącą nadsypywanie działki doprowadziło do powstania osuwiska, kiedy skarżąca rzekomo dokonywała nadsypywania działki i na jakiej podstawie organ administracyjny ustalił takie okoliczności faktyczne, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno te okoliczności w szczegółowy sposób precyzować; Skarżąca domagała się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2015 roku. W ocenie skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa a działanie Organu II instancji nie może zostać uznane za słuszne. Skarżąca podniosła, iż z literalnej wykładni art. 363 p.o.ś. wynika, że decyzja może zostać wydania jedynie w sytuacji, gdy działalność podejmowana przez osobę fizyczną ma negatywny wpływ na środowisko. Niezrozumiałą dla skarżącej jest konkluzja, że rzekome nadsypywanie gruntu doprowadziło do powstania osuwiska. Organ nie zdołał ustalić, kiedy skarżąca miałaby grunt nadsypywać, przez jaki czas w jakiej skali i w jaki sposób miałoby to spowodować powstanie osuwiska. Ponadto, organ w ogóle nie ustalił kwestii, który z innych licznych czynników przyczynił do powstania osuwiska i jego dalszego pogłębiania się. W ocenie skarżącej zasadnicze wątpliwości budzi także kwestia drenażu sąsiednich nieruchomości. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób jakiekolwiek działania skarżącej miałyby wpływ na sąsiednie działki. Z materiałów geologicznych wynika, iż przyczyny osuwiska są złożone i nie można przypisać ich wyłącznie skarżącej, gdyż są one od niej niezależne, zgodnie z przepisami prawa to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie spełnia ponadto wymogów określonych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 36, Póz. 196) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawuje tę kontrolę w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, póz. 1270, dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji nakładającej na współwłaścicieli działki nr[...] wykonanie obowiązku zmierzającego do zabezpieczenia przed dalszą propagacją osuwiska poprzez realizację systemu drenażu zbierającego i odprowadzającego wody opadowe, roztopowe oraz istniejące wysięki, poza teren usuwiska. Materialnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 363 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś), który przewiduje odpowiedzialność osób fizycznych negatywnie oddziaływujących na środowisko. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie, organy administracyjne prawidłowo ustaliły i przyjęły negatywny wpływ działalności osób fizycznych na środowisko warunkujących ich odpowiedzialność i obligujących organy do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności. W pierwszej kolejności w związku z tym należy wskazać, że w ocenie Sądu organ I instancji dysponował materiałem dowodowym, w oparciu o który ponad wszelką wątpliwość ustalono, że ojciec skarżącej jeszcze przed 2010 r. nawoził na przedmiotową działkę ziemię i jak sama skarżąca wskazała czynił "tak jak sąsiedzi z okolicznych działek i nieświadomie wyrównywał nawiezioną ziemią grunt" (vide: K: [...] akt adm.). Fakt nawiezienia ziemi w tym okresie, celem wyrównania działki do wysokości działek sąsiednich potwierdzają, zeznania H.W,. ( vide K: [...] akt adm.). Okoliczność ta znajduje także potwierdzenie w treści pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 14 listopada 2014 r., z którego wynika, iż na skutek zawiadomienia przez skarżącą o osunięciu się mas ziemi na obszarze działki [...] w maju 2009 r., przeprowadzono wizję terenową. Stwierdzono wówczas, że działka została uprzednio nawieziona mieszaniną ziemi i gruzu budowlanego, która następnie na skutek opadów i bardzo stromego położenia działki, spłynęła na niżej położone tereny (vide K: [...] akt adm.). Z kolei M.N. w "Dokumentacji geotechnicznej dla ustalenia warunków gruntowo-wodnych na działkach nr [...] , [...] wskazał, że są one położone na zboczu, co w powiązaniu z niesprzyjającymi czynnikami może stać się przyczyną powstania osuwisk. Jako na dwie główne grupy czynników inicjujących powstanie osuwiska, autor opracowania wskazał czynniki bierne jak rzeźba, nachylenie terenu, budowa geologiczna oraz czynniki czynne jak duże opady deszczu, trzęsienia ziemi, niewłaściwa ingerencja człowieka w środowisko. W ocenie autora na działce [...] istnieje czynne i nieustabilizowane osuwisko, do powstania którego doszło na pograniczu gruntów o różnej genezie (czwartorzęd-trzeciorzęd), właściwościach fizycznych i różnej przepuszczalności (piaski pylaste i warstwy ilaste). Zaś czynnikiem inicjującym przemieszczenie była infiltracja wód opadowych lub roztopowych, która zachodziła w wyżej ległych czwartorzędowych gruntach przepuszczalnych. Po dotarciu do stropu gruntów trzeciorzędowych słabo przepuszczalnych (iły) wody spływają po ich powierzchni i ta powierzchnia geologiczna stała się powierzchnią poślizgu. Nasycenie gruntów przepuszczalnych wodą, zwiększyło bowiem znacznie ich ciężar i to stało się, wg. autora opracowania, wystarczającym powodem przemieszczenia grawitacyjnego gruntów wzdłuż stoku. Z załącznika nr 4 dokumentacji, obrazującego profil geotechniczny osuwiska na działce [...] wynika z kolei, że koluwium osuwiska czyli przemieszczone masy (w warstwie czwartorzędu) to glina, żużel, drobne kamienie. W ocenie Sądu powyższe przesądza o tym, że na skutek niewłaściwej ingerencji człowieka poprzez nawiezienie ziemi na działkę, położoną na zboczu, doszło do powstania osuwiska i jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania regulacji wynikającej z art. 363 ust. 1 p.o.ś. Ocena dowodów przeprowadzona przez organy nie budzi wątpliwości Sądu także w świetle art. 80 k.p.a., który nie znajduje także żadnych podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art.8 k.p.a. oraz 105 § 1 k.p.a. Z powyższych więc względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.