VI SA/Wa 1375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w przedmiocie odwołania z funkcji szefa pilotów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz skarżącego J.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] działając na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1437) oraz art. 104 kodeksu postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), działając jako ustawowy organ nadzoru nad pilotażem, odwołał Pana J. M. z funkcji Szefa Pilotów Stacji Pilotowej [...], na którą został powołany decyzją z [...] kwietnia 2006 r. W decyzji zawarto pouczenia o przysługującym odwołaniu do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. J. M. wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wskazuje się formy, w jakiej powinno nastąpić powołanie lub odwołanie szefa pilotów. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny, Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], powinien dokonać powołania i odwołania w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu II instancji, w wyniku powołania na stanowisko szefa pilotów nie powstaje stosunek administracyjno-prawny, a sprawa powołania nie ma charakteru sprawy indywidualnej dotyczącej praw i obowiązków podmiotu wynikających z przepisów prawa. Powołanie w niniejszej sprawie jest jedynie powierzeniem funkcji bez powstania stosunku podległości i nadrzędności pomiędzy osobą powołaną na szefa pilotów, a Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...]. Powołanie w tym przypadku nie jest również sposobem powstania stosunku pracy. Jest to wyłącznie wyznaczenie, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowej pilotów, spośród pilotów morskich osób, która będzie pełniła funkcję szefa pilotów. Analogicznie do powołania, akt odwołania jest jedynie pozbawieniem określonej funkcji nieposiadającym skutków administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych. Organ podkreślił, że powołanie i odwołanie szefa pilotów odbywa się w ramach nadzoru nad prawidłowością i poziomem wykonywania usług pilotowych, zatem wyznaczenie osoby lub pozbawienie jej funkcji następuje po zasięgnięciu opinii innych pilotów morskich na jej temat i stanowi uprawnienie dyrektora urzędu morskiego. Wobec odwołania skarżącego, przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], z funkcji szefa pilotów Stacji Pilotowej [...] w drodze decyzji administracyjnej oraz mając na uwadze wniesione odwołanie od tej decyzji administracyjnej, organ II instancji stał na stanowisku, że decyzja organu I instancji została wydana bezprawnie, wobec czego należało ją uchylić i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji. Reasumując organ II instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone w pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, a odwołanie Skarżącego ze stanowiska szefa pilotów w formie decyzji administracyjnej niewłaściwe. Powołanie i odwołanie szefa pilotów powinno być dokonywane przez dyrektora urzędu morskiego w formie odpowiednio aktu powołania lub aktu odwołania. Skargę na opisaną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł J. M. zarzucając błędne ustalenie, jakoby akt odwołania z funkcji Szefa Pilotów Stacji Pilotowej w [...] nie powinien przyjmować formy decyzji administracyjnej. Skarżący wywodził, że w przypadku powołania na stanowisko szefa pilotów powstaje stosunek administracyjnoprawny, a sprawa powołana ma charakter sprawy indywidualnej dotyczącej praw i obowiązków podmiotu wynikających z przepisów prawa. Skarżący zauważał, że decyzja o powołaniu szefa pilotów jest arbitralną decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego i nie istnieją żadne przesłanki, które by treść tej decyzji regulowały. To oznacza, że Dyrektor Urzędu Morskiego może powołać na szefa pilotów którąkolwiek osobę, która będzie spełniała w jego ocenie przesłanki przemawiające za powołaniem. Wprawdzie swoją decyzję wydaje po zasięgnięciu opinii innych pilotów morskich na jej temat, jednakże nie jest to opinia wiążąca. Uprawnienie to wynika z faktu sprawowania nadzoru przez Dyrektora Urzędu Morskiego nad szefem pilotów. Skarżący stwierdził, że powołanie lub odwołanie z jakiejś funkcji wpływa na zakres praw i obowiązków powołanego lub odwołanego podmiotu. Ma także charakter sprawy indywidualnej, gdyż akt powołania lub odwołania tyczy się zawsze pojedynczej osoby i wpływa na sytuację prawną tylko i wyłącznie tej osoby. Następnie podnosił, iż do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej wystarcza, gdy jest to akt jednostronnej czynności (oświadczenia woli) z zakresu prawa administracyjnego, złożony przez organ administracji publicznej, do którego niepodzielnie należy prawnie wiążące określenie treści decyzji. Skarżący wskazywał, że fakt sprawowania nadzoru nad podmiotem, w zakresie prawidłowości i poziomu wykonywanych usług pilotowych, który to nadzór uprawnia do odwołania z funkcji szefa pilotów skłania do stwierdzenia, że pomiędzy Dyrektorem Urzędu Morskiego, a szefem pilotów nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny. Dyrektor Urzędu Morskiego sprawuje bowiem nadzór, tj. kontrolę nad prawidłowością i poziomem wykonywanych usług pilotowych prze cały okres sprawowania funkcji szefa pilotów oraz możliwość władczego zaangażowania się w sprawę, poprzez odwołanie szefa pilotów. Ze sprawowaniem funkcji nadzoru nie musi wcale wiązać się uprawnienie do zmiany treści decyzji nadzorowanego podmiotu bądź uprawnienie do wpływu na tryb i przebieg prowadzonych postępowań, ale wiążę się jednostkowe uprawnienie do wpłynięcia na zmianę zakresu praw i obowiązków nadzorowanego podmiotu. Uprawnienie takie posiadał w przedmiotowej sprawie Dyrektor Urzędu Morskiego, który w każdej chwili mógł podjąć decyzję o odwołaniu szefa pilotów. Nie było to zatem, jak twierdzi Minister Infrastruktury i Rozwoju "wyłącznie wyznaczenie", ale nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego z funkcją nadzorczą, o której wprost wspomina art. 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Ostatecznie skarżący podnosił, że skoro powołanie na funkcję szefa pilotów odbyło się na drodze decyzji administracyjnej, to także odwołanie winno przybrać identyczną formę. Zdaniem skarżącego decyzja o powołaniu wytworzyła bowiem stosunek administracyjnoprawny, którego ustanie winno być stwierdzone w formie decyzji administracyjnej, jako decyzji wpływającej na indywidualną sytuacją administracyjnoprawną określonego podmiotu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2012.270 j.t.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U.2013.934 j.t.) organami administracji morskiej są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - jako naczelny organ administracji morskiej; 2) dyrektorzy urzędów morskich - jako terenowe organy administracji morskiej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 pkt 19) tej ustawy do organów administracji morskiej należą sprawy z zakresu administracji rządowej związane z korzystaniem z morza w zakresie unormowanym niniejszą ustawą i innymi ustawami. W szczególności do organów administracji morskiej należą sprawy organizacji pilotażu morskiego. Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz.U.2013.758 j.t.) świadczenie usług pilotowych w pilotażu obowiązkowym lub dobrowolnym w rejonach pilotowych oraz w pilotażu dobrowolnym na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza Bałtyckiego (pilotażu pełnomorskim) organizują i koordynują stacje pilotowe. Stacja pilotowa jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do świadczenia usług pilotowych przez osoby posiadające kwalifikacje pilota morskiego, w określonej części polskich morskich wód wewnętrznych oraz na redach portów morskich (rejonie pilotowym) lub na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza Bałtyckiego. Stację pilotową tworzy i likwiduje, w drodze decyzji, minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, w przypadku: 1) pilotażu w rejonie pilotowym - na wniosek dyrektora urzędu morskiego właściwego dla określonego rejonu pilotowego, 2) pilotażu pełnomorskiego - na wniosek Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] lub Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] właściwego ze względu na port przeznaczenia lub port wyjścia statku korzystającego z pilotażu pełnomorskiego - określając wymagania, jakie musi spełniać stacja pilotowa, mając na uwadze określony rejon pilotowy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi w tym rejonie lub na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza Bałtyckiego, a także potrzebę zapewnienia prawidłowej realizacji usług pilotowych. Dyrektor urzędu morskiego wydaje regulamin funkcjonowania stacji pilotowej po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowej pilotów. Zgodnie z art. 107b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U.2015.611 j.t.) kwalifikacje pilotów morskich w zakresie ochrony żeglugi regulują przepisy o ochronie żeglugi i portów morskich. Nadzór nad pilotażem w rejonie pilotowym w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa morskiego sprawuje dyrektor urzędu morskiego właściwy dla tego rejonu, prowadząc w szczególności listę pilotów. Zgodnie z art. 107b ust. 6 pkt 9) tej ustawy minister właściwy do spraw gospodarki morskiej określi, w drodze rozporządzenia sposób sprawowania nadzoru nad pilotażem przez dyrektora urzędu morskiego, w tym zakres danych umieszczanych na liście pilotów - mając na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi na obszarze portów morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i pozostałych akwenach Morza Bałtyckiego oraz potrzebę zapewnienia prawidłowej realizacji usług pilotowych. Na podstawie art. 107b ust. 5 pkt 9 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie sposobu sprawowania nadzoru nad pilotażem (Dz.U.2013.1437), które zgodnie z § 1 określa sposób sprawowania przez dyrektora urzędu morskiego nadzoru nad prawidłowością wykonywania usług pilotowych organizowanych i koordynowanych przez stacje pilotowe oraz zakres danych umieszczanych na liście pilotów. § 2 tego rozporządzenia stanowi, że w ramach sprawowanego nadzoru nad prawidłowością i poziomem wykonywanych usług pilotowych właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego m.in. powołuje i odwołuje szefa pilotów spośród pilotów stacji pilotowej. Czynności tej dyrektor urzędu morskiego dokonuje po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowej pilotów morskich. Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu stacji pilotowych [...] oraz [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] 2015 poz. 2681) został wprowadzony Regulamin funkcjonowania Stacji Pilotowej [...]. Określa on strukturę organizacyjną Stacji Pilotowej oraz obowiązki Szefa Pilotów. W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że bez wątpienia Szef Pilotów powoływany i odwoływany jest przez organ administracji, na podstawie przepisów prawa. Na skutek powołania nie dochodzi do nawiązania stosunku pracy, czy jakiegokolwiek innego stosunku o charakterze cywilnoprawnym między powołującym organem administracji publicznej, a Szefem Pilotów. Jednocześnie Szef Pilotów nie pozostaje w zależności służbowej od powołującego go Dyrektora Urzędu Morskiego bowiem stanowisko to nie pozostaje wewnątrz struktury organizacyjnej Urzędu Morskiego. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że powołanie i odwołanie z funkcji Szefa Pilotów jest opartym na przepisie prawa jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanego podmiotu, który nie pozostaje z organem ani w zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Rozstrzygnięcie to zapada w ramach sprawowanego przez organ z mocy prawa nadzoru nad pilotażem. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie wskazuje się, że "Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej" (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ II instancji błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia wydanej w sprawie decyzji oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania z funkcji szefa pilotów prawidłowo zapadło w formie decyzji administracyjnej, od której służy odwołania do organu II. W niniejszej sprawie odwołanie takie zostało wniesione i powinno zostać merytorycznie rozpoznane, co będzie zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.